Saturday, September 30, 2006

La protección del ciudadano frente a los daños derivados de la actuación de los poderes públicos


La protección del ciudadano frente a los daños derivados de la actuación de los poderes públicos

La realización de la Asamblea Constituyente y la proximidad de sus resultados, es decir la aprobación de una nueva Constitución Política que establecerá la estructura estatal y normativa que regirá el país durante posiblemente los próximos 50 años, exige también la intervención de los diversos actores, con el propósito de que en este evento se recojan todos los elementos y aspectos que la democracia y la institucionalidad nacional han logrado construir y desarrollar, en particular durante los últimos 25 años.

Uno de estos elementos claves es un instrumento que el ámbito jurídico ha sido denominado responsabilidad patrimonial (RP) y este tiene que ver con una situación que en Bolivia aún carece de disposición o norma legal expresa: la responsabilidad que debe asumir el Estado por las eventuales pérdidas, destrucción, perjuicio, lesión, deterioro de la propiedad y bienes de los particulares, a consecuencia de sus actividades y acciones de poder público.

Hoy, los particulares, trátense de empresarios, profesionales, comerciantes o ciudadanos comunes, les es o sino prácticamente imposible al amparo de las leyes existentes demandar y obtener resarcimiento económico a los daños y perjuicios que en algunas ocasiones la Administración provoca cuando, por ejemplo, arbitrariamente cesa o suspende o, en su caso presta deficientemente servicios públicos básicos, como agua potable, energía eléctrica (regulación deficiente o negligente en el caso boliviano), seguridad pública, salud, educación, etc.; cuando por descuido o negligencia en el mantenimiento de sus bienes e inmuebles (plazas, calles, muros, ascensores, edificios, carreteras, etc.), se originan muertes o accidentes con lesiones personales; cuando obras y construcciones defectuosas o negligentemente ejecutadas causan accidentes con muertes o daños patrimoniales. O, cuando específicamente, por ejemplo, al explotar dinamita para la apertura de una carretera se causan daños a bienes o personas; cuando por la falta de mantenimiento de cables de conducción de electricidad ocurren electrocuciones o accidentes similares graves; cuando por la falta de colocación de señalizaciones o avisos de prevención adecuados en ríos, puentes o en lugares sujetos a reparación, se producen daños, accidentes y muertes, etc.

En todos estos casos la situación es clara: el Estado no puede ser responsabilizado económicamente, y consiguientemente demandado, de manera directa como ocurre en cualquier lugar del mundo; no obstante de que el, como organización o entidad pública de derecho, procedió en los supuestos mencionados arriba, en contra o al margen de sus obligaciones y responsabilidades legales.

Las leyes actuales, en especial en materia civil, penal y administrativa, imputan la responsabilidad en todos los supuestos anteriores, al funcionario o agente del Estado que intervino en la actividad o conducta causante de los daños, exigiéndosele al interesado, en un juicio civil, probar la existencia de culpa o dolo en su acción dentro de un proceso judicial o, en su caso, cuando el daño es consecuencia de la comisión de un delito, la determinación previa de la responsabilidad penal en base al cual luego el interesado podrá recién obtener la correspondiente reparación civil. En la legislación del mundo esta responsabilidad, sin desplazar o excluir la responsabilidad penal personal de los funcionarios, ha evolucionado hacia un sistema de responsabilidad exclusiva de la Administración, relegando la responsabilidad del funcionario a una cuestión interna entre la organización administrativa y el empleado público.

Al dificultarse la atribución directa de la responsabilidad al Estado por los daños civiles ocasionados mediante sus hechos o actuación administrativa, se desconocen dos derechos de carácter individual, social y económico: el derecho de los ciudadanos de obtener la adecuada prestación de los servicios públicos y el derecho a mantener la integridad de sus bienes o derechos frente a la acción estatal y, en su caso, obtener resarcimiento de los daños, perpetrándose con ello una situación de arbitrariedad e injusticia que no sólo es contraria al principio básico de derecho de que quien causa un daño esta obligado a repararlo, sino contra el principio inherente a todo Estado de Derecho de que el Estado es (y debe ser) responsable por todos sus actos.

En este contexto, la RP es un instrumento jurídico que permite hacer efectiva la protección del ciudadano frente a la actuación del Estado y sus órganos, incluyendo el poder judicial y legislativo, haciéndolo responsable del resarcimiento económico de todos los daños y perjuicios injustos, ilegales o ilegítimos causados en la propiedad, derechos y bienes de los particulares.

La RP ha sido reconocida, vía Constitución o ley expresa, en casi todos los países del mundo no tanto así por Bolivia. Perú, Colombia, Chile, España, Uruguay, México, etc., son algunos de los países cuyas legislaciones permiten que sus ciudadanos puedan reclamar y obtener del Estado el debido resarcimiento a los daños causados por éste, en su actividad administrativa, material, formal o por inacción u omisión a sus atribuciones, potestades, funciones y deberes. En España por ejemplo, es la propia Administracion a través del Ministerio de Gobierno, quien conoce y resuelve mediante reclamaciones administrativas la indemnización o resarcimiento de los daños a la propiedad y bienes de los particulares.

En los siguientes acápites de este trabajo intentaremos examinar sintéticamente su naturaleza, importancia, elementos y demás caracteres, que le han permitido convertirse en un instrumento jurídico necesario y esencial en las sociedades regidas bajo el Derecho. En consecuencia, a continuación desarrollaremos el tema partiendo de la contestación a las interrogantes siguientes: ¿Qué es la RP?; ¿Cuál es el origen y sus elementos jurídicos?; ¿Cuál es la función de la RP?; ¿Cuál es la importancia política y social de la RP?; ¿Cuándo y cómo responde el Estado?; ¿Porqué actuaciones responde el Estado?; ¿Cuál es su diferencia con la responsabilidad civil y la responsabilidad civil extra-contractual?; ¿Cuáles son las bases constitucionales y legales de la RP en Bolivia?; ¿Cómo se ejecuta el resarcimiento por la RP en Bolivia?; ¿Existe RP del poder judicial y legislativo?; ¿Cómo es la RP en otros países?; ¿Cuál es su diferencia con las R administrativa, civil, penal y ejecutiva de los funcionarios públicos?; ¿Cuál es su diferencia con la R política, penal y civil de los altos dignatarios o funcionarios del Estado y con la responsabilidad civil y civil extra-contractual de las personas jurídicas o colectivas de derecho privado?

Introducción

En el quehacer ordinario y común de la colectividad, la Administración y sus diversos órganos actúan y manifiestan su existencia de diversos modos, mediante la emisión de reglamentos, actos administrativos, suscripción de contratos, expropiaciones, omisiones o abstenciones y, en general, por medio de hechos y actos materiales con efectos jurídico administrativos, quedando por ello presente en todas y cada una de actividades de la sociedad.


Este hecho acarrea consigo también que la Administración incurra en determinadas circunstancias - ajenas a la fuerza mayor, caso fortuito, culpa de la victima o hecho de un tercero - en daños contra la propiedad y bienes de los particulares, por ejemplo, cuando como resultado de la prestación deficiente, o debajo de los estándares mínimos, de los servicios públicos, se provocan incendios, destrucción de aparatos, maquinaria y equipos de trabajo, apagones con saldo de accidentados, etc. Cuando como resultado de la realización de operaciones técnicas de puesta en marcha o sostenimiento de obras públicas, se causan destrozos, muertes, accidentes o destrucción de bienes o inmuebles privados, etc. Cuando como resultado de su abstención, omisión o inactividad, culposa o dolosa, a sus potestades, deberes y funciones, por ejemplo, en materia de seguridad pública y ciudadana, se producen lesiones, daños, saqueos, robos, pillaje, etc.

Ante estas circunstancias, donde a todas luces es injusto e ilegitimo el daño que provoca el Estado a los bienes y propiedad de los particulares, las sociedades mediante el Derecho se han dotado de un instrumento jurídico: la responsabilidad patrimonial, con la finalidad y propósito final de evitar que el patrimonio o bienes de los ciudadanos no resulte perjudicado injustamente y que la actuación del Estado quede amparada en un privilegio o injustificado e indebido de exoneración.

La responsabilidad es la respuesta que el hombre ha encontrado para que el Estado asuma la obligación de resarcir o indemnizar todos aquellos daños causados por sus agentes o ella misma, en su calidad de entidad colectiva sujeta, como todo sujeto de derecho, a obligaciones y derechos (potestades y atribuciones) determinadas.

La palabra responsabilidad viene del latín “respondere” y ella hace referencia a la capacidad de una persona para responder sobre los hechos propios, en general. La responsabilidad, como figura originaria y propia del Derecho Civil, es la obligación de un sujeto a quien la ley impone la reparación de un hecho dañoso, que afecta un interés protegido.

La responsabilidad en sí es una institución jurídica resarcitoria de daños que se basa en un conjunto de reglas o supuestos, sean estas de derecho público o derecho privado: el accionar o conducta que un sujeto que reviste formas de culpabilidad, como el dolo y la culpa, y que como consecuencia de ello le causa daño a otro; y el resarcimiento o indemnización consiguiente que surge como obligación de autor del daño.

En el derecho civil se distingue entre la responsabilidad contractual, que se produce cuando la obligación de reparar el perjuicio causado deriva del incumplimiento de obligaciones estipuladas en un contrato, y la responsabilidad extra-contractual, que surge cuando la obligación de resarcir el daño deriva de la acción u omisión que infringe el principio general de no causar daño a otro.

La responsabilidad patrimonial

La responsabilidad patrimonial o extra-contractual según la doctrina civilista es la obligación que asume el Estado para resarcir o indemnizar los daños y perjuicios causados a los administrados o particulares, mediante su actividad lícita o ilícita, material o de hecho, o por su actuación formal, reglamentaria o contractual.

La RP es uno de los institutos jurídicos más importantes del Derecho contemporáneo y, específicamente, uno de los pilares esenciales del concepto de “Estado de Derecho”.

En aquellas sociedades donde el accionar del Estado se sujeta a los limites impuestos por el Derecho y los derechos y libertades son adecuadamente protegidos ante los actos arbitrarios del poder, la RP es una garantía del ciudadano frente a los daños y accionar del poder público, porque mediante ella el particular puede reclamar la reparación o resarcimiento sufridos por acción del poder público.

La RP es un derecho y garantía a la vez. Es un derecho por cuanto permite a los particulares obtener el resarcimiento económico ante los daños ocasionados por la Administración en sus derechos, bienes y patrimonio. Y es una garantía de los particulares porque permite a los particulares defender y velar por la integridad de sus bienes y patrimonio frente a la acción estatal ilegal, ilegitimo o antijurídico, o el ejercicio del poder público en general.

El Derecho y los supuestos teóricos de esta figura jurídica señalan que los particulares no tienen porque soportar daños y perjuicios que dañen su patrimonio, por ello el fundamento de la responsabilidad patrimonial radica en la protección del administrado frente a los daños ocasionados en su patrimonio por el poder público o sus agentes.

Sus orígenes y antecedentes

Este derecho proveniente del Derecho Civil, apareció luego de la Revolución Francesa, cuando los postulados enarbolados por ella permitieron configurar una nueva relación entre los administrados y el Estado, el cual se basa en el reconocimiento de cuatro principios fundamentales: legalidad, separación de poderes, reconocimiento de derechos públicos subjetivos y responsabilidad del Estado.



En sus inicios la responsabilidad patrimonial de la Administración fue negada o desestimada por el hombre con el argumento de que el Estado era irresponsable por su superioridad y la especificidad de sus objetivos fundados en el interés general, considerándose por ello que los eventuales daños y perjuicios causados a los particulares o “súbditos” debían ser vistos como “riesgos a sufrir”.

Hoy, luego de su consolidación jurídica y legislativa en todo el mundo, el fundamento general de la responsabilidad administrativa descansa en el derecho del particular a la integridad de su patrimonio, esto es, el derecho a no soportar el daño sufrido sin indemnización. Fue formulada por Jorge Teissier, con base en el artículo 13 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano y señala que las cargas públicas impuestas a los ciudadanos no pueden afectar a unos más que otros y que los daños excepcionales causados por la administración deben ser indemnizados por las contribuciones de la colectividad.

Los elementos jurídicos de la responsabilidad patrimonial

El instituto esta compuesto de varios elementos, estos son esquemáticamente: una actividad administrativa (material o formal, por acción u omisión) que se manifiesta como un hecho generador (conducta o culpa); un daño, es decir un deterioro o disminución del patrimonio o bienes de otro sujeto; y el nexo causal, que permite vincular el daño con la conducta del sujeto causante.

En este sentido, el derecho del particular al resarcimiento surge de concurrencia o despliegue de las actividades, omisiones o abstenciones que el poder público puede desarrollar de acuerdo al ordenamiento jurídico o al margen de ella (cesación o interrupción de servicios públicos, realización de actos administrativos, emisión de reglamentos o regulaciones, firma de contratos, etc.); la existencia de un daño cierto, actual e individualizado o determinado, en cuanto no es susceptible de atribuirse como una carga pública; y la presencia de un vínculo entre el hecho o la actividad administrativa y el daño como resultado o consecuencia de aquel, debiendo descartarse la fuerza mayor, hecho de un tercero y culpa de la victima, que son eximentes de responsabilidad.

Fundamentos y funciones de la responsabilidad patrimonial

La responsabilidad civil extra-contractual o patrimonial del Estado cumple dos funciones cardinales: es un instrumento de control del poder o la Administración, ya que permite darle efectividad al principio de sumisión del poder al Derecho (legalidad) y hace posible la interdicción de la arbitrariedad de los actos de los órganos del Estado que ejercen poder. Como sostiene Rafael Badell: “un Estado constreñido en su poder será más cuidadoso en su actuación con la finalidad de no ser condenado por los daños causados.”

Por otro lado, la RP es una garantía consagrada en favor del particular para lograr el resarcimiento del daño o perjuicio causado por el Estado y su accionar en el ejercicio del poder público.

El fundamento general de la responsabilidad administrativa descansa en el derecho del particular a la integridad de su patrimonio, esto es, el derecho a no soportar el daño sufrido sin indemnización, sin que sea necesario verificar, a los fines de la procedencia de la responsabilidad, la conducta dolosa o culposa del agente del daño. Se sostiene que las cargas publicas impuestas a los ciudadanos no pueden afectar a unos más que otros y que los daños excepcionales causados por la administración debe ser indemnizados por las contribuciones de la colectividad, ya que estos rompen el principio de igualdad y equidad en la imposición de cargas públicas.

La responsabilidad del Estado no supone que los agentes o funcionarios públicos que intervinieron en la producción del los daños, sean absueltos o excluidos de responsabilidad y que todo el pago que asuma el Estado para resarcir los daños, sean cubiertos a fin de cuentas con los recursos o fondo públicos aportados por los propios contribuyentes. La RP dispone que en los casos donde se determine que los daños o lesiones causados a los particulares fueron consecuencia de la actuación culposa o dolosa de sus agentes o representantes, el Estado esta obligado a repetir o iniciar la acción de regreso correspondiente para recuperar los dineros o fondos erogados. En Bolivia esta previsión se halla contenida en el artículo 32 de la Ley No. 1178.

Por estos hechos, la RP permite, a la vez, consolidar y reforzar la noción de responsabilidad que en el ejercicio de la función pública deben tener todos los agentes, funcionarios o representantes que actúan a nombre del Estado y sus órganos. Finalmente, la noción ultima que vela la RP es que toda arbitrariedad y uso abusivo del poder en contra de los derechos e intereses de los particulares esta sujeto a las responsabilidades consiguientes; por ello es un imperativo que todo funcionario encargado de aplicar la ley y el poder público, deban actuar observando los limites impuestos por ley, porque en caso contrario su conducta será sancionado mediante el reembolso que realice al Estado como efecto de la acción de repetición ejercida.

La responsabilidad patrimonial en otros países

La RP esta reconocida de manera expresa y específica en las constituciones y leyes de varios países como España, Venezuela, Chile, Uruguay, Perú, Colombia y México, bajo la modalidad de responsabilidad objetiva (no se exige, al contrario que en Bolivia, la presencia de culpa en la conducta).

Las leyes de estos países lo definen como el derecho de los particulares a ser “indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos” (España) o el derecho de los particulares “a ser indemnizados por las entidades de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en casos de fuerza mayor, siempre que el perjuicio sea consecuencia del funcionamiento de la administración.” (Perú).


La RP es conocida bajo diversas denominaciones: responsabilidad subjetiva o aquiliana por dolo o culpa civil, responsabilidad objetiva por daño y responsabilidad por falta de servicio. Y, se conocen también diversos regimenes: responsabilidad por funcionamiento normal y funcionamiento anormal o por falta; responsabilidad por actuación lícita o responsabilidad por actuación lícita.

Bases constitucionales y legales de la responsabilidad del Estado en Bolivia

La RP en Bolivia tiene su base legal en los artículos 52, 57 y 984 del Código Civil, asumiendo por ello la modalidad civilista de responsabilidad civil extra-contractual.

En este sentido, la RP en Bolivia como figura autónoma del Derecho Público no esta reconocida todavía, aunque en el pasado inmediato ya se presentaron varios intentos por incorporarlo de manera expresa en la Constitución y las leyes.

Con anterioridad a la elaboración del Código Civil, el estudioso boliviano-español Manuel Osorio, en su anteproyecto del Código Civil boliviano, en el artículo 928, formuló una previsión más clara y contundente que delineaba los alcances y naturaleza de la responsabilidad patrimonial del Estado. La fundamentación de Manuel Ossorio señala que “El Estado, por los extravíos de sus agentes, origina agravio en la salud, en la vida, en la tranquilidad, en la honra, en los intereses de todos sus súbditos. Negar su responsabilidad, es erigir un régimen de gobierno absoluto. En un Estado de Derecho, no se concibe”. (Carlos Morales Guillen, Código Civil).

El año 2001 el Consejo Ciudadano para la Reforma Constitucional, conformado por entre otros por el ex_Presidente Carlos Mesa, propuso en el Anteproyecto de Constitución de Bolivia, en el artículo 45, su adopción como precepto constitucional, estableciendo que: “El Estado es responsable por los actos, omisiones y errores cometidos por las autoridades y los servidores públicos que lesionen bienes y derechos de los particulares, salvo los casos de fuerza mayor.”

Durante ese mismo año, cuando se elaboró el Anteproyecto de Ley de Procedimiento Administrativo de Bolivia en el Ministerio de Justicia, se contempló también que la responsabilidad patrimonial del Estado debía ser determinada dentro de un proceso contencioso-administrativo (cuya tramitación actualmente se realiza en la Corte Suprema); sin embargo, la propuesta legislativa fue eliminada posteriormente cuando se aprobó el instrumento legal en el Congreso.

Las normas del Código Civil señaladas señalan que las personas colectivas, entre ellas, el Estado por previsión del propio Código Civil, son responsables por los daños antijurídicos o contrarios al derecho causados por sus agentes o representantes, mediante culpa o dolo, debiendo en estos casos resarcir o indemnizar los mismos a los perjudicados o damnificados.



Desde el punto de vista constitucional la RP tampoco esta reconocida de manera expresa y explicita, empero por los fundamentos, principios, garantías y derechos constitucionales de legalidad, igualdad de cargas, propiedad privada y petición y acceso a la justicia, establecidos en los artículos 7, 22, 27 y 32 de la de la Constitución, vigentes en nuestro ordenamiento jurídico, este es un derecho perfectamente exigible al Estado.

No obstante de estas falencias legislativas y constitucionales, la RP en Bolivia esta garantizado en su vigencia y aplicación normativa y jurisdiccional en virtud de los principios y fundamentos de carácter constitucional y legal desarrollados y consolidados en el país, en particular, durante los últimos 25 años de Estado de Derecho. Ya en la década de los 70 el notable jurista boliviano Carlos Morales Guillen expresó que “..el Estado como persona colectiva (art. 52 inc.1) es responsable por causa y en la forma que la ley civil prescribe … deriva de la igualdad ante las cargas públicas, que no deben pesar más sobre unos que sobre otros, de ahí que sí de la acción del Estado como persona colectiva resulta un perjuicio para algunos, el daño debe repararse por la colectividad.”[2]

La importancia política y social de la responsabilidad patrimonial

En las democracias vigentes el Estado de Derecho se asienta en cuatro principios: legalidad, donde toda actuación del Estado se enmarca en las potestades, atribuciones y competencias atribuidas por ley; separación de poderes, donde cada órgano del Estado tiene funciones propias, contando por ello los ciudadanos con la garantía del control de actos entre órganos; reconocimiento de derechos públicos subjetivos; y responsabilidad del Estado, por el cual cuando el Estado rebasa los limites de legalidad y lesiona los derechos subjetivos de los ciudadanos, puede ser juzgado por uno de sus otros órganos, hasta ser condenado al pago de dineros, para reparar los daños y perjuicios causados y restablecer las relaciones jurídicas rotas.

“El principio Estado de Derecho, anida en su seno el siguiente contenido normativo: protección de la dignidad humana; vinculación del poder estatal a los Derechos Fundamentales; garantía de la vía judicial; la división de poderes; sometimiento de los poderes al orden constitucional y a las leyes; exigencias formales en la creación de las leyes y otros instrumentos normativos; independencia de los jueces; exigencia del debido proceso.” (Willman Duran, Principios de la Constitución).

En este sentido, en un Estado Social de Derecho por ejemplo, donde el Estado interviene en un amplio campo de aspectos de la vida social, la responsabilidad cumple un rol esencial; ella permite conjugar dos intereses o finalidades básicas: la justicia social y la seguridad jurídica.

Asimismo, la RP tiene su razón de ser en la teoría de la personalidad jurídica por el que a un sujeto capaz en el campo del Derecho, se le atribuyen necesariamente derechos y obligaciones (potestades y atribuciones, en el caso de personas de derecho público); el hecho de que el Estado sea una persona jurídica de derecho público, implica que éste tenga derechos, potestades, atribuciones y cargas. Hablar de responsabilidad supone la existencia de una persona capaz en el campo del derecho, es decir un sujeto no sólo con derechos, sino apto para asumir obligaciones.

En este sentido, desde el punto de vista político y social la RP permite realizar el control del ejercicio del poder en el entendido de que toda actuación o acción estatal debe ir precedida por normas jurídicas y que su ejercicio o accionar deben respetar los derechos individuales, sociales, políticos y económicos, de los ciudadanos. A fin de cuentas la RP es la prevención o sanción que hace posible que la Administracion actué en el despliegue de sus actividades con plena sujeción a los límites impuestos por la ley y el Derecho.

En una sociedad donde esta ausente la responsabilidad del Estado, no existe un verdadero Estado de Derecho. Y, un verdadero Estado de Derecho significa que la organización política de la vida social de un país, es decir el Estado, esta sujeta procedimientos regulados por ley y el reconocimiento de los derechos ciudadanos, así como la responsabilidad de sus actos, por este motivo, una democracia sólo será real, efectiva y verdadera cuando en ella rija el Estado de Derecho y, como se señaló el Estado de Derecho no sólo supone el sometimiento del Estado a las leyes, sino el reconocimiento de su responsabilidad ante hechos arbitrarios e injustos que lesionan los bienes y derechos de los particulares.

En síntesis, el Estado responde por los daños causados en virtud de los principios y postulados que rigen hoy en su funcionamiento y accionar. Un Estado irresponsable es inconcebible hoy; el límite de la acción estatal es la ley y los derechos de los ciudadanos.

La RP es, según otros autores, también un instrumento que tiene por finalidad garantizar que los administrados o ciudadanos obtengan una adecuada prestación o provisión de los servicios públicos por parte del Estado. El Estado tiene asignadas constitucional y legalmente responsabilidades, atribuciones y funciones en materia de prestación de servicios públicos (salud, educación, seguridad pública, servicios básicos de agua, electricidad, etc.), en consecuencia su provisión y ejecución bajo estándares técnicos mínimos constituyen una obligación inherente a sus funciones y propósitos de interés general.

La omisión o incumplimiento de estas responsabilidades puede eventualmente provocar daños y perjuicios, y en estos casos, por aplicación del principio de derecho de que quien provoca un daño esta obligado a su reparación, los mismos deben ser reparados por el Estado en virtud del supuesto de que fue ella quien incumplió obligaciones suyas. Con esto se protege el derecho que tiene el ciudadano a lograr servicios públicos adecuados y oportunos.

Finalmente, se debe señalar que desde perspectiva social y política el fin o propósito del Estado es la obtención del bienestar social y económico de los miembros de su sociedad, debiendo para ello, entre otras cosas, asumir y desarrollar una serie de medidas y acciones adecuadas, como velar por la búsqueda de equilibrio en las relaciones sociales, mediante la represión o regulación de aquellas conductas que afectan negativamente esta situación o, el resarcimiento de aquellos daños materiales causados a los particulares por el propio Estado, en este contexto, la RP juega un rol importante ya que se constituye en un medio para lograr el restablecimiento de las relaciones jurídicas alteradas por hechos como los daños cometidos por el Estado en perjuicio de los derechos y bienes de los particulares.

Monday, July 10, 2006

El Derecho europeo sobre compras públicas

Con el auspicio del Proyecto de Cooperación UE-CAN en Materia de Asistencia Técnica Relativa al Comercio, se desarrolló el mes de junio de este año el Seminario sobre Compras en el Sector Público, dictado por el Profesor español José Antonio Moreno Molina, Magistrado del Tribunal de Justicia de Castilla de España. El Seminario taller es parte del trabajo que desarrolla la Unión Europea y la Comunidad Andina con el objetivo de difundir y capacitar el sistema europeo de contrataciones públicas en la Unión Europea.


En seminario se expuso cuáles son los principios, procedimientos y reglas del “derecho europeo sobre las compras estatales o públicas”, cuyas normas entraron en pleno vigor desde febrero de 2006, mediante las[1] Directivas 18/2004 y 17/2004, emitidas por el Consejo de la Unión Europea, máxima instancia de gobierno de la UE. Estas Directivas sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios, de 31 de marzo de 2004, y coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales, de 31 de marzo de 2004, respectivamente, establecen los procedimientos, reglas y normas de contrataciones vigentes en la UE y todos sus estados miembros.

En materia de compras públicas en el sector agua, energía, transporte, correos y otros[2], las normas de la Directiva 17/2004 difieren de las establecidas en la Directiva 18/2004, sin embargo, en esta también se establecen reglas mínimas en temas como publicidad y mínimo de oferentes.

Estas Directivas son complementadas con las Directivas [3] de Recursos, No. 89/665/CEE de 21 de diciembre de 1989, sobre procedimientos de recursos en contratos de suministros, obras y servicios y la Directiva No. 92/13/CEE, de 25 de febrero de 1992, sobre procedimientos de recursos en los sectores del agua, la energía, los transportes y las telecomunicaciones, además de la Directiva No. 92/50/CEE de 18 de junio de 1992, sobre procedimientos de contratos públicos de servicios.

Las Directivas son conjuntos de disposiciones jurídicas vinculantes emitidas por el Consejo Europeo. Casi todos los países miembros de la Unión Europea con excepción de España, han incorporado las previsiones y regulaciones establecidas en las Directivas en sus respectivos derechos internos, mediante la aprobación de leyes y normas nacionales.

Las Directivas regulan los principios, reglas, condiciones y procedimientos a los que se sujetan las licitaciones o compras públicas en todos los países miembros de la UE. Sus normas regulan tanto las fases previas o preparatorias de las compras, así como las que se refieren a la adjudicación propiamente dicha. Se regulan aspectos como la publicidad y transparencia en las distintas fases del procedimiento, normas sobre las especificaciones técnicas, normas contra el fraude y la corrupción, uso de medios electrónicos, vocabulario común, la presentación de propuestas, los impedimentos e incompatibilidades, etc.

Las fases de ejecución o cumplimiento de los contratos o compras son regulados por cada Estado mediante las normas internas correspondientes.

Las Directivas buscan básicamente propiciar y facilitar la libre circulación o contratación de bienes, mercancías o servicios en toda la UE, fijando para ello las normas, reglas, vocabulario y procedimientos comunes a los procesos o etapas de las contrataciones en la Unión.

Las Directivas en vigencia son el resultado de otras que nacieron hacia los años 1971 y 1977. Desde 1990, estas Directivas cambiaron del carácter recomendatorio al carácter de normas vinculantes que tienen hoy las Directivas actuales.

En el desarrollo del Derecho Común sobre compras públicas el Tribunal de Justicia, máximo órgano de justicia de Unión Europea, juega un rol importante y vital. Desde su creación a dictado más de 200 sentencias que han abarcado dos ámbitos específicos: la conformidad o compatibilidad de la legislación interna con las Directivas y el no cumplimiento del procedimiento común.

Los Contratos Públicos

Las compras estatales en la UE se consideran como “negocios jurídicos mediante los cuales el Estado adquiere de terceros bienes, servicios o suministros”. Las compras públicas reciben distintas denominaciones en cada país de la UE: compras públicas, contrataciones públicas, compras en el sector público, etc. Se conocen, también, como compras o contratos administrativos de obras, suministros y servicios.

El Derecho europeo sobre compras públicas surgió en el siglo XIX cuando las compras públicas adquirieron normas y reglas propias diferentes a las de derecho privado vigentes hasta ese entonces. La igualdad reinante en el derecho privado fue superada por los privilegios hacia la Administración Pública, en virtud del carácter o finalidad esencialmente públicos que distingue a la Administración.

Actualmente, el derecho europeo considera que lo importante de las contrataciones públicas no se sitúa en el tema de hallar diferencias con las contrataciones del derecho privado, sino en la finalidad u objetivo que persiguen estos: asegurar o establecer “los procedimientos públicos adecuados y necesarios para garantizar la igualdad de acceso a las contrataciones públicas, evitando en lo posible la no discriminación.”

La UE considera que el derecho sobre las compras públicas tiene como objeto o fin la aplicación de reglas comunes a los procesos de contrataciones públicas y la eliminación del carácter formal que privilegian determinados otros fines, en perjuicio y deterioro del libre e igual acceso a los procesos de contrataciones.

Los principios europeos en las Compras Públicas

La base de toda la legislación sobre las compras públicas vigente en la UE son los principios o postulados. Estos son la igualdad, la no discriminación, transparencia, moralidad, concurrencia, publicidad, confidencialidad, proporcionalidad, eficiencia en la asignación de los recursos públicos y vigencia tecnológica.

Estos principios son los pilares aplicables a todas las compras públicas de la UE y se hallan, incluso, por encima de las normas de las legislaciones nacionales, a tal punto que el Tribunal de Justicia las aplica inclusive por encima de lo que establecen las leyes nacionales y las normas contenidas en las propias Directivas vigentes.

Los principios juegan un rol importante. Constituyen la visión global, los valores que guían y limitan el desarrollo correcto del Derecho Europeo sobre compras públicas.

El principio de igualdad de trato y no discriminación consiste en el respeto a la igualdad de oportunidades de acceso de los interesados. Tiene por objeto garantizar el libre acceso a las compras y la impugnación oportuna de los actos del procedimiento. Este principio rige en todo el proceso o procedimiento de licitación o compra hasta la adjudicación. Es transversal a los otros y juega un rol esencial en la solución de litigios en el Tribunal de Justicia. A partir de este principio se desarrollan y extraen los demás principios.

El principio de transparencia o publicidad involucra la divulgación o difusión libre del desarrollo del procedimiento de las compras y sus distintas actuaciones. Las Directivas establecen obligaciones de publicación de anuncios de información redactados según los formularios normalizados de la Comisión. Existen diferentes tipos de anuncios: anuncio relativo a la publicación de un anuncio de información previa (facultativo); anuncio de información previa (facultativo); anuncio de licitación o anuncio de concurso (obligatorios); y el anuncio sobre los contratos adjudicados y sobre los resultados de los concursos (obligatorios). Asimismo, establecen respecto de todo contrato, la emisión de informes donde se comuniquen a los intervinientes de todo procedimiento de compras: a todos los licitadores descartados, las razones por las que se ha desestimado su oferta; a todos los licitadores que hayan presentado una oferta válida, las ventajas de la oferta seleccionada y el nombre del ganador o adjudicatario del procedimiento.

El principio de moralidad es aplicable tanto a los funcionarios como a los proponentes. Se consigue, generalmente, mediante medidas legislativas, estímulos o premios, códigos de conducta, etc. La moralidad se alcanza, por ejemplo, por medio de la aplicación rigurosa de las reglas, determinando, si fuere el caso, las responsabilidades administrativas y penales que correspondan. Asimismo, una acción adecuada que contribuye a la moralidad en las compras públicas europeas, es la identificación clara de los funcionarios participantes en las compras. La moralidad también debe contemplar a los proponentes o empresas oferentes. Es preciso prevenir, sancionar y castigar, por ejemplo, aquellos acuerdos y practicas que atenten la libre competencia y el libre acceso a las oportunidades.

La concurrencia consiste en la posibilidad de acceso al proceso de cualquier interesado. La libre circulación de mercancías, personas y capitales obliga a la libre concurrencia en las compras públicas. En este sentido, se debe garantizar la amplia participación de los interesados en los procedimientos de compras.

El principio de publicidad implica la difusión y divulgación de toda la información relativa a las actuaciones del procedimiento de compras; abarca las fases previas como los relativos a los resultados de la compra o licitación, es decir la adjudicación. Toda la información debe ser puesta a conocimiento del interesado sin restricción alguna, facilitando puntajes, condiciones del pliego, resultados, etc.

El principio de confidencialidad es relativo. Este debe ser justificado y motivado. En la UE sólo desde el 2004 la Administración esta impedido de facilitar o transmitir información que el proponente solicitó no divulgar o hacer público por motivos de secreto empresarial. Con esta regla se busca evitar el uso y aprovechamiento de información y datos privilegiados de carácter empresarial, en perjuicio de algunos o beneficio de otros.

La Directiva 18/2004 sobre compras públicas

La Directiva 18/2004 fue aprobada en marzo de 2004 y entro en vigor el 1 de febrero de 2006. Este es aplicable en toda la UE y es la norma general que regula todas las compras públicas. En cambio, la Directiva 17/2004 regula las compras públicas en sectores especiales, como el agua, energía, transportes y los servicios postales. Las normas de estas dos Directivas han sido incorporadas en la legislación interna de los países miembros de la UE mediante la aprobación de leyes internas.

La Directiva 18/2006 es aplicable a todos los contratos del sector público y fija umbrales de aplicación (montos); debajo de estos umbrales sólo son exigibles la aplicación de los principios, por ello, casi todos los países han optado por aprobar leyes que recogen la Directiva a sectores o materias por debajo de los umbrales.

Asimismo, esta Directiva establece sectores excluidos (defensa, seguridad, etc.) y sistemas generales de compras, fijando dos sistemas objetivos obligatorios: la subasta (cuando se elige el criterio de precios más bajos) y el concurso (cuando se adoptan otros criterios distintos y varios). Igualmente, se incluyeron en la Directiva criterios medioambientales y sociales, pero en calidad de recomendaciones y no como disposiciones propiamente dichas, siendo por ello introducidos en la parte considerativa de la Directiva. Estos tienen en la UE valor secundario, porque se aplican solamente en la ejecución de los contratos y no pueden introducirse como criterios o factores de adjudicación. Estos se fijan contractualmente entre partes luego de la adjudicación.

La Directiva señala además reglas en temas como: las especificaciones técnicas, lucha contra el fraude y la corrupción, validez de medios electrónicos y tradicionales y procedimientos de aplicación en los contratos: libre o abierto, restringidos (limite de ofertas), negociado o excepcional y procedimiento competitivo (donde se recogen ideas y propuesta de los proponentes).

La Directiva, en primer lugar, define a los organismos o entidades sujetos a la aplicación de sus normas. A este efecto, se establece el sistema de definición usando para ello la denominación de “entes o poderes adjudicadores”.


“Son "poderes adjudicadores": el Estado, los entes territoriales,
los organismos de Derecho público y las asociaciones constituidaspor uno o más de dichos entes o de dichos organismos de Derecho público.
Es considerado "organismo de Derecho público" cualquier organismo:

a) creado específicamente para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil,

b) dotado de personalidad jurídica y

c) cuya actividad esté mayoritariamente financiada por el Estado, los entes territoriales u otros organismos de Derecho público, o bien cuya gestión se
halle sometida a un control por parte de estos últimos, o bien cuyo órgano de
administración, de dirección o de vigilancia esté compuesto por miembros de los cuales más de la mitad sean nombrados por el Estado, los entes territoriales u otros organismos de Derecho público.

En el anexo III, de la Directiva 18 figuran las listas no exhaustivas de los organismos y de las categorías de organismos de Derecho público que cumplen los criterios enumerados en las letras a), b) y c)
del párrafo segundo."
(Art. 1, Directiva 18/2004)



Por ello, la Directiva 18/2004 se aplica, en general, a todas las entidades, organismos, instituciones o organizaciones de cualquier carácter que tienen fines públicos y/o tiene intervención estatal. Este sistema tiene su ventaja, ya que de este modo se elimina exclusiones amplias. Permite incluir, por ejemplo, a entidades u organizaciones donde el Estado, por conveniencia, adoptó formas jurídicas privadas, holdings, etc.

La doctrina y la jurisprudencia de la UE han establecido una interpretación amplia, de modo que ninguna entidad u organismo esté al margen de la Directiva, extendiendo de este modo su cobertura. En contraposición, la UE adoptó una interpretación restrictiva en temas o sectores donde la Administracion se halla ligada a la soberanía nacional, como por ejemplo, la circulación de personas y los tributos. En el Tribunal de Justicia, un 97% de los litigios culminan determinándose que las sociedades u organismos infractores son finalmente “entes adjudicadores”.

Asimismo, la Directiva utiliza un vocabulario común, aprobado mediante Reglamento. El Reglamento (CE) No. 2195/2002, de 5 de noviembre de 2002, por el que se aprueba el Vocabulario común de contratos públicos. Este Reglamento fue modificado por el Reglamento (CE) No. 2151/2003 de 16 de diciembre de 2003. Este tipo de normativa no requiere en el seno de la UE aprobación o normas internas que lo incorporen. Es de efecto directo. La uniformización de términos persigue la transparencia y la igualdad de acceso a las compras, la mejora de la actividad administrativa y la publicidad efectiva.

Asimismo, la Directiva 18/2004 contempla normas sobre especificaciones técnicas. Estos no hacen referencia a productos, marcas u otro tipo de criterios que atenten la libre concurrencia.
Entre otros aspectos, la Directiva señala que las ofertas bajas sean justificadas debidamente, evitando prácticas dolosas.

La Directiva 17/2004 sobre compras en sectores especiales también contiene umbrales de aplicación en función del tipo de contrato. Sus normas son más flexibles y se someten, en su mayoría a los procedimientos negociados.

El mercado interior y las compras públicas

Las compras públicas se consideran en la UE uno de los aspectos más importantes que hacen al mercado interior. El mercado interior se basa principalmente en la libre circulación de mercancías, bienes, personas y servicios en el ámbito privado y público. Esta definición surgió en la década de los 70, pero los Tratados de Roma y Maastricht no los incluyeron formalmente, sin embargo, hoy una vez que se culminó con una integración económica plena (desaparición de bancos nacionales, creación de moneda única, cesión de competencias nacionales a la Unión, etc., [4]), la UE ha emitido varias Directivas que parten del criterio de que las compras públicas hacen al mercado interior.

El Derecho común Europeo

El derecho europeo [5] (sus Directivas) se caracteriza por ser vinculante; rige la primacía del derecho común sobre el derecho nacional; son de aplicación inmediata porque están por encima de la ley nacional y su incumplimiento es sancionado; y además sus previsiones deben ser incorporadas obligatoriamente en las leyes nacionales.

Asimismo, el Tribunal de Justicia, que vela por el cumplimiento de las Directivas, esta por encima de los tribunales nacionales; sus fallos son vinculantes y su jurisprudencia es de aplicación obligatoria en cada país.

El cumplimiento de las normas de las Directivas 18/2004 y 17/2004 se garantiza mediante la Directiva de Recursos. Estos son la Directiva No. 89/665/CEE de 21 de diciembre de 1989 relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras, modificado por la Directiva No. 92/50/CEE de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicio, y la Directiva No. 92/13/CEE, de 25 de febrero de 1992, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de las normas comunitarias en los procedimientos de formalización de contratos de las entidades que operen en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las telecomunicaciones.

La Contratación Electrónica

En materia de contratación electrónica se debe determinar dos ámbitos: el procedimiento de contratación y el relacionamiento entre la Administración y las empresas. La contratación electrónica permite el reforzamiento de los principios de las compras públicas y la mejora de los procedimientos de contratación, dándole mayor eficacia y agilidad, además de que suponen un ahorro en los costos de los gastos de contratación.

La implementación de la contratación electrónica abarca dos fases o aspectos: primero, el desarrollo de información contractual, discusión de los procedimientos de licitación vía electrónica. Un sitio donde se coloca la información y los mecanismos de envió de la información pertinente. Segundo, regular el intercambio de información entre la Administración y los licitadores. Requiere de la implantación y desarrollo de técnicas de certificación digitales: notificación o firma digital. Se debe desarrollar un sistema que garantice la fiabilidad de la información.

Hoy las compras electrónicas contribuyen al ahorro en los costos de las contrataciones y permiten la transparencia de éstos procesos. Específicamente, limitan la posibilidad de discrecionalidad y fijan procedimientos más rigurosos que contribuyen a la eficacia y economía de la Administración. Por otro lado, es un hecho comprobado la tendencia vigente hoy de que la Administración debe aproximarse, en su gestión, más al sector privado, buscando una mayor agilidad y eficacia en su funcionamiento y actividades en beneficio de sus ciudadanos.

Tendencias al Derecho Común

Hoy la tendencia generalizada en el mundo es la unificación o uniformización del Derecho. Esta perspectiva fue asumida en distintos niveles. La OMC, las NN.UU., BM y los acuerdos regionales (CAN, MERCOSUR, TLC, CARICOM, etc.) trabajan en el desarrollo de normas y reglas comunes para regular determinados aspectos principalmente los relativos al comercio internacional y las compras públicas, por excelencia. Esta tendencia tiene particularidades como: fijar umbrales de aplicación (limites en montos de transacciones), regulación de principios generales aplicables a los procesos de compras, establecimiento del trato nacional, la fijación de excepciones o reservas (sectores de defensa, seguridad, etc.), etc.

Los aspectos que abordan la mayoría de estos acuerdos se refieren a los tipos de contrataciones (abiertos, restringidos y negociados), especificaciones técnicas (con referencia en normas internacionales), publicidad y transparencia, plazos mínimos en la presentación de ofertas, normas sobre la contratación electrónica y, finalmente, la fijación de reglas genéricas de procedimiento. Estos acuerdos han adoptado sistemas para establecer qué organismos o entidades se hallan sujetos a las normas aprobadas por ellas. Se conocen el sistema de listas (entidades sujetas a la norma) y el sistema de definiciones genéricas (rasgos o características para determinar a los obligados).
[1] Los instrumentos jurídicos comunitarios de la Comunidad Europea son los siguientes: El Reglamento: obligatorio en todos sus elementos, es directamente aplicable en cada Estado miembro; la Directiva: obliga al Estado miembro en cuanto al resultado que deba obtenerse, exige una transposición al ordenamiento jurídico nacional y deja cierta libertad en cuanto a la forma y los medios de su aplicación; la Decisión: obligatoria en todos sus elementos, vincula a los destinatarios a quienes designa expresamente; y la Recomendación y el Dictamen: no obligatorios, tienen carácter de declaración. La Constitución Europea, actualmente en proceso de ratificación, prevé la simplificación de la tipología de los actos comunitarios: actos legislativos: ley y ley marco europea. Estos actos jurídicos corresponden a los actuales reglamentos («leyes») y directivas («leyes marco»). Se adoptan de conformidad con el actual procedimiento de co-decisión, que en la Constitución se convierte en el «procedimiento legislativo ordinario»; actos no legislativos: reglamento y decisión. En el texto de la Constitución, el reglamento define un acto no legislativo de alcance general que tiene por objeto la ejecución de actos legislativos y de determinadas disposiciones específicas de la Constitución. Según su nueva definición, la decisión define un acto no legislativo obligatorio en todos sus elementos, que, cuando designe destinatarios, sólo será obligatoria para éstos; actos no vinculantes: dictámenes y recomendaciones; actos atípicos: conclusiones del Consejo Europeo, directrices del Consejo y orientaciones estratégicas del Consejo Europeo.
[2] En estos sectores económicos el principio que rige en la UE es el del “servicio universal”, mediante el cual los servicios públicos provistos por sectores liberalizados se hallan sujetos a la intervención del Estado, con el objeto de permitir la ampliación de la cobertura del servicio y permitir el control y supervisión de las actividades de los prestadores. En estas circunstancias, el Estado realiza un control de costes, fija estándares mínimos, tarifas máximas, etc.
[3] Ver Anexo 1
[4] La jerga comunitaria ha acuñado el término de los «tres pilares» del Tratado de la Unión Europea. Dichos pilares conforman la arquitectura de la Unión Europea y son los siguientes: la dimensión comunitaria, que corresponde a las disposiciones incluidas en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM): ciudadanía de la Unión, políticas comunitarias, unión económica y monetaria, etc. (primer pilar); la política exterior y de seguridad común, que está regulada por el Título V del Tratado de la Unión Europea (segundo pilar); y la cooperación policial y judicial en materia penal, que está regulada por el Título VI del Tratado de la Unión Europea (tercer pilar). El Tratado de Ámsterdam transfirió una parte de las competencias del antiguo tercer pilar al primero (libre circulación de personas).
[5] Hay tres fuentes del Derecho de la Unión: Derecho primario: los tratados de la Unión Europea; Derecho secundario o derivado: reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y opiniones aprobadas por las instituciones de la Unión de acuerdo con los tratados; Resoluciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y el Tribunal de Primera Instancia.



Tuesday, May 16, 2006

La Responsabilidad Patrimonial del Estado en Bolivia




La responsabilidad patrimonial [1] del Estado es uno de los institutos jurídicos más importantes del Derecho contemporáneo y, específicamente, uno de los pilares y principios esenciales del concepto de “Estado de Derecho” por el cual “el Estado asume la obligación de resarcir o indemnizar los daños o perjuicios causados a los particulares, por su actividad lícita o ilícita”.[2]

La responsabilidad patrimonial del Estado y la consiguiente obligación de indemnización o resarcimiento de los daños causados por su actividad, transitó una larga evolución doctrinal
[3] y hoy en los inicios del siglo XXI, su reconocimiento y regulación legislativa en casi todos los países del mundo, es una de las conquistas del Derecho frente al Poder, y pasó a convertirse en uno de los pilares fundamentales del Derecho Administrativo y del Estado de Derecho.

En su evolución y desarrollo doctrinal y legislativo la responsabilidad patrimonial del Estado ha pasado tres etapas claramente diferenciadas: la primera, de irresponsabilidad absoluta del Estado, al amparo de principios o fundamentos como “The King can not do wrong” o “El Rey no comete errores” (del derecho anglosajón). La superioridad del Estado y la especificidad de sus objetivos, fundados en el interés general, justificaron esta situación; en estas circunstancias los eventuales perjuicios causados por el Estado a los particulares o “súbditos”, eran vistos como los “riesgos a sufrir” por los ciudadanos.

Una segunda etapa de “imputación exclusiva a los agentes públicos, para admitirse posteriormente una responsabilidad parcial del Estado, con la distinción introducida por la doctrina francesa, entre actos de autoridad y actos de gestión y entre la falta de personal y falta de servicios, incluyéndose la concurrencia de estas dos últimas y la responsabilidad por riesgo, hasta llegar, finalmente, a la concepción de una responsabilidad directa del Estado como consecuencia de su actividad dañosa”.
[4]

El fallo emitido en 1873 por el Tribunal de Conflictos en Francia
[5], en el caso Arret Blanco constituyó el punto de partida que permitió recorrer de aquella situación de irresponsabilidad absoluta del Estado al reconocimiento de su responsabilidad directa y objetiva, fundado ya no en la figura de la responsabilidad civil, prevista en el derecho privado, sino en la figura de la responsabilidad objetiva[6], proveniente del ámbito del derecho público o derecho administrativo. La Revolución Francesa, con el concepto de Estado de Derecho, contribuyó al desarrolló de las ideas de limitación del poder en el actuar de la autoridad y su sujeción a la ley y de éste concepto devino el principio de legalidad y - existe unanimidad en esto - se considera que ahí nació la responsabilidad patrimonial.

Esta figura ha sido desarrollada en el mundo jurisprudencial o legislativamente. El Derecho Italiano, Francés, Ingles, Español y, en Latinoamérica, el Derecho Venezolano, Argentino, Colombiano y otros, han reconocido este tipo de responsabilidad, ya sea legislando o consagrándola constitucionalmente.

Según la doctrina y el Derecho, la responsabilidad del Estado cumple dos funciones esenciales: es un instrumento o mecanismo de control del poder o la administración; permite darle efectividad al principio de “sumisión del poder al Derecho y hace posible el control de legalidad - o interdicción de la arbitrariedad - de los actos de los órganos del Estado que ejercen poder.”
[7] Asimismo, esta responsabilidad es una garantía consagrada en favor del particular para lograr el resarcimiento del daño o perjuicio causado por el Estado. “Un Estado constreñido en su poder será más cuidadoso en su actuación con la finalidad de no ser condenado por los daños causados.” [8]

El desarrollo de esta figura ha sido menor o incipiente en países donde el Derecho ha estado supeditado a los límites fijados por el poder; por ello el resarcimiento de los daños a los particulares por la actividad o inacción del Estado depende del grado de desarrollo que se plantean entre el derecho y el poder, en tanto que el Derecho se erige como la principal limitación al ejercicio del poder. Muchos autores, reconocen, que un mayor o menor desarrollo del Estado de Derecho repercute en el reconocimiento o no de la responsabilidad patrimonial del Estado.

La responsabilidad patrimonial
[9] del Estado puede originarse por su actividad lícita o ilícita (contraria a derecho) y abarca todos los daños ocasionados por éste. Asimismo, en esta responsabilidad pueden incurrir todos los órganos y entidades que ejercen la función pública, es decir comprende a todos los entes de la administración central o nacional, los poderes u órganos legislativo y judicial y demás órganos autónomos, es por ello que en la doctrina se distinguen la responsabilidad del Estado por su función administrativa, legislativa y judicial.

La responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio, se justifica en el derecho que tienen los particulares de obtener un funcionamiento normal y adecuado de los servicios públicos; cuando la administración no cumple con esta obligación y actúa ilícitamente, debe indemnizar al particular. El funcionamiento normal o anormal implica toda manifestación de la actividad administrativa, sea esta de carácter prestacional, de policía, sancionadora o arbitral, manifestado en hechos u omisiones y mediante actos. “El funcionamiento anormal esta representado por el incumplimiento de una obligación. Si la Administración comete una falta es porque no se ha sujetado a las obligaciones que le imponen las leyes en la prestación de su actividad y, por tanto, debe indemnizar los daños causados.”
[10]

Según el Derecho y la doctrina, la responsabilidad patrimonial del Estado tiene los siguientes elementos.

Es general; comprende todos los daños ocasionados por el Estado, a través de todos sus órganos en ejercicio de la función pública, (poder judicial, poder legislativo, poder ejecutivo y sus entidades e instituciones, entidades autónomas, etc.), ejecutada a través de actos, hechos o contratos.
Es un sistema de responsabilidad directa y objetiva en el que la noción de culpa no resulta determinante; sólo se requiere que se verifique el daño por actividad lícita o ilícita imputable al Estado, para que nazca el derecho al resarcimiento o indemnización.
Es un sistema que tiene fundamento en el principio de la integridad patrimonial, conforme al cual el particular tiene derecho a no soportar la carga o daño sin indemnización o resarcimiento. Lo importante es que la victima que sufre el daño no tiene el deber jurídico de soportarla sin compensación. Esta responsabilidad cubre bienes y derechos y daños tanto materiales como morales.

En este sentido, dos elementos deben verificarse para que se incurra en responsabilidad patrimonial:

El daño debe ser cierto y efectivo, es decir apreciable, real y actual, Asimismo, debe ser singular o personal; debe ser individualizado y corresponder a una persona en particular y no constituir una carga común que todos los particulares deben soportarlo. Por otro lado, el daño debe ser antijurídico e imputable al Estado, por su actuación lícita o ilícita, derivado de cualquier actuación material o formal. “Es necesario además que el daño sea antijurídico, es decir que se trate de un daño que el administrado no tiene el deber jurídico de soportar, dado que excede el común de las cargas que la gestión administrativa comporta para la colectividad. Esta antijuricidad se deriva de la inexistencia en el ordenamiento jurídico de una norma que justifique la carga impuesta al administrado, la cual, al carecer de fundamento en derecho, se erige como una lesión injusta que debe ser resarcida.”
[11]

El nexo causal, es necesario que el daño sea consecuencia de la actividad del Estado; debe descartarse la existencia de fuerza mayor, hecho de un tercero y culpa de la victima.

Finalmente, se debe señalar que la aplicación y vigencia de la responsabilidad patrimonial del Estado, en virtud de los principios y garantías constitucionales y legales del Estado de Derecho, no requiere, forzosa e imprescindiblemente, de su reconocimiento legislativo expreso, así lo han establecido repetidamente la doctrina y el Derecho en el mundo.
[12] Según la doctrina y el Derecho contemporáneos, la responsabilidad patrimonial del Estado tiene su basamento y fundamento en los principios y garantías generales contenidos en las Constituciones en países donde rige el “Estado de Derecho”.

II. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EN BOLIVIA

II. A.- PRINCIPIOS Y FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES Y DE DERECHO PÚBLICO QUE SUSTENTAN ESTA RESPONSABILIDAD EN EL PAIS.

En Bolivia la responsabilidad patrimonial o responsabilidad civil extra-contractual del Estado esta reconocido y consagrado por el ordenamiento jurídico nacional y los principios, valores, garantías y derechos fundamentales contenidos en la Constitución Política del Estado; no obstante, son las normas del Derecho Privado (Código Civil) las que desarrollan y dan vigencia efectiva a este derecho o instituto, en concordancia y correspondencia con los principios y garantías consagrados en la Constitución y el Derecho Público.

El derecho a la indemnización o resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados en los bienes y patrimonio de los particulares o administrados, por el funcionamiento o actuación anormal o normal de los órganos del Estado, se halla establecido expresamente en los artículos 984, 52 y 57 del Código Civil boliviano, disposiciones que regulan la figura de la responsabilidad civil extra-contractual de las personas colectivas o jurídicas. En este contexto, son los principios, los derechos y garantías fundamentales establecidos en los artículos 7, 22, 27, 30, 31, 32 y 228, de la Constitución Política del Estado, así como los principios y fundamentos de Derecho Público vigentes en nuestro ordenamiento jurídico, los que tutelan y garantizan la responsabilidad patrimonial del Estado.

A continuación, veremos cuáles son los principios y fundamentos constitucionales y legales y cómo estos tutelan y garantizan el reconocimiento y vigencia de la responsabilidad, establecida expresamente en las normas del Código Civil, en los artículos 984, 52 y 57.

Estado es la denominación que reciben las entidades políticas soberanas sobre un determinado territorio, su conjunto de organizaciones de gobierno y, por extensión, su propio territorio.
[13] En otras palabras, el “Estado es la organización jurídica del pueblo”. [14] Esta compuesto de tres elementos: territorio, población y gobierno o poder público. Es una entidad “o persona colectiva o jurídica que se basta en sí misma”. [15] Son fines del Estado la convivencia, progreso y bienestar social y económico de la población. El Estado boliviano cuenta con tres poderes: legislativo, ejecutivo y el judicial, además de entidades autónomas u órganos constitucionales como el Defensor del Pueblo, Ministerio Público y la Corte Electoral. Sus actividades y funciones están sometidas por completo a la Constitución y las leyes.

En este contexto, como señala Marisol García Rodríguez, sostenemos que:

“Desde la perspectiva jurídica, el Estado es un sujeto de derecho, con personalidad jurídica, titular de derechos y obligaciones y, por tanto, su actuación esta regulada y sometida al ordenamiento jurídico.”
[16]

El Código Civil boliviano, en su artículo 52 inc. 1), es contundente y preciso al señalar que son: “Son Personas colectivas o jurídicas: 1) El Estado boliviano, la Iglesia, los municipios, universidades y demás entidades publicas con personalidad jurídica reconocida por la Constitución y las leyes.”
El Estado como persona colectiva o jurídica, en su organización y funcionamiento,
[17] básicamente ejercicio de funciones, atribuciones y potestades, esta sometido al principio de subordinación a la Ley o de legalidad, por mandato de la Constitución, contenido en “su vertiente general en los arts. 5, 9, 10, 11, 14,15, 18, 19, 20, 26, 31 y 32 de la Constitución”[18], estando en consecuencia, sus órganos, instituciones, entidades y autoridades, subordinados o sometidos a la Constitución y las leyes que rigen el ordenamiento jurídico nacional. “El ejercicio del poder es legítimo sólo cuando está atribuido en la Ley. Esto exige un sometimiento pleno a la Ley”[19]
Para tutelar y resguardar el cumplimiento de este principio la propia Constitución establece otros dos principios o mecanismos constitucionales, en primer lugar, en vía de prevención del uso arbitrario del poder público, en el artículo 30, prohíbe la delegación de responsabilidades, facultades o funciones, atribuidos o establecidos por la Constitución y las leyes, a los órganos, entidades e instituciones existentes en el país, esto con la finalidad de prevenir y sancionar el uso o abuso arbitrarios del poder. Esta previsión constitucional es, finalmente, un instrumento de interdicción o control de la arbitrariedad de los actos de los órganos del Estado.
“Artículo 30. Los poderes públicos no podrán delegar facultades que les confiere esta Constitución, ni atribuir al Poder Ejecutivo otras que las que expresamente les están acordadas por ella.”

Asimismo, para garantizar la subordinación y responsabilidad de quienes presiden o dirigen al Estado, es decir los altos dignatarios del Estado, la Constitución, en los artículos 62, inc. 3), 66, inc. 1), 68, inc. 11), 107, 118, inc. 5) e inc. 7) y art. 4º (disposiciones transitorias de la Constitución vigente), establece mecanismos y medidas jurisdiccionales para el juzgamiento y procesamiento de éstos, cuando sus actos fueron contrarios a los principios, valores y normas contenidos en la Constitución.

“Artículo 62. Corresponde a la Cámara de Diputados: 3º. Acusar ante el Senado a los Ministros de la Corte Suprema, a los Magistrados del Tribunal Constitucional, a los Consejeros de la Judicatura y Fiscal General de la República por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones.

“Artículo 66. Son atribuciones de esta Cámara: 1º Tomar conocimiento de las acusaciones hechas por la Cámara de Diputados a los Ministros de la Corte Suprema, Magistrados del Tribunal Constitucional, Consejeros de la Judicatura y Fiscal General de la República, conforme a esta Constitución y la ley.
El Senado juzgará en única instancia a los Ministros de la Corte Suprema, a los Magistrados del Tribunal Constitucional, a los Consejeros de la Judicatura y al Fiscal General de la Nación, imponiéndoles la sanción y responsabilidad correspondientes por acusación de la Cámara de Diputados motivada por querella de los ofendidos o a denuncia de cualquier ciudadano. En los casos previstos por los párrafos anteriores será necesario el voto se dos tercios de los miembros presentes. Una ley especial dispondrá el procedimiento y formalidades de estos juicios.”

“Artículo 68. Las Cámara se reunirán en Congreso para los siguientes fines: 11º. Autorizar el enjuiciamiento del Presidente y el Vicepresidente de la República, Ministros de Estado y Prefectos de Departamento con arreglo a la atribución 5º. Del artículo 118 de esta Constitución.”

“Artículo 107.- Los Ministros de Estado serán juzgados conforme a la Ley de Responsabilidades por los delitos que cometieren en el ejercicio de sus funciones y con arreglo a la atribución 5º del artículo 118 de esta Constitución. “

“Artículo 4.- Disposiciones Transitorias.- Los juicios de responsabilidad contra el Presidente y Vicepresidente de la República, Ministros de Estado y Prefectos de Departamento, mientras no sea promulgada una nueva Ley de Responsabilidades, se sustanciaran y resolverán de acuerdo a las previsiones de la Constitución Política del Estado de 2 de febrero de 1967 y las Leyes especiales de 31 de octubre de 1884 y 23 de octubre de 1944.”

En segundo lugar, la Constitución en el artículo 31 sanciona o castiga con la nulidad aquellos actos del Estado, o de sus autoridades y representantes, que no se sustentan, originan o nacen de la ley, con la finalidad de resguardar la vigencia del principio de sometimiento o subordinación a la ley y, este modo, obligar su observancia y cumplimiento estrictos. La nulidad, desde el punto de vista jurídico y procesal, es la sanción que impone la Constitución al ejercicio despótico, arbitrario e indebido del poder del Estado.

“Artículo 31. Son nulos los actos de los que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de los que ejerzan jurisdicción o potestad que no emane de la ley.”

En correspondencia con estas disposiciones constitucionales fundamentales, en particular el principio de legalidad, la Ley de Procedimientos Administrativos, No. 2341, establece respecto al apego y sometimiento a la ley por parte del Estado, lo siguiente: “Artículo 4.- (Principios Generales de la Actividad Administrativa).- ….. inc. b) Principio de sometimiento pleno a la ley: La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la ley (…)”.

Por último, el artículo 1 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público ratifica y corrobora, desde la orilla de las autoridades o funcionarios del Estado, este principio al señalar: “Articulo 1.- (Principios).- El presente Estatuto se rige por los siguientes principios: .... b) Sometimiento a la Constitución Política del Estado, la Ley y al ordenamiento jurídico.”

Para garantizar la vigencia del principio de legalidad, la Constitución y el ordenamiento jurídico nacional, establece otro principio, el principio o postulado del control de legalidad o control jurisdiccional de los actos estatales, sea éste mediante la jurisdicción ordinaria o la jurisdicción contenciosa, previstos en la Ley de Organización Judicial, Ley de Procedimientos Administrativos y el Código de Procedimiento Civil.

El artículo 4 de la Ley de Procedimientos Administrativos es contundente al señalar que el Estado en su actividad o funcionamiento esta sujeto al control judicial o jurisdiccional, cuando emite normas, cuando ejerce el poder público y cuando se trata del cumplimiento de los derechos y garantías constitucionales de las personas, como límites al poder del Estado.

“Artículo 4.-… inc. l) Principio de Control judicial.- El Poder Judicial controla la actividad de la Administración Pública, conforme a la Constitución y las normas legales aplicables.” (Ley No. 2341, Ley de Procedimientos Administrativos).

“El Estado tiene asignadas constitucionalmente determinadas atribuciones o fines que tienen por objetivos, entre otros, promover el bienestar general, la seguridad social, así como la participación equitativa tanto de las cargas como de las riquezas, inspirados en los principios de libertad, justicia e igualdad.”

Los artículos 59, 96, 111, 116, 120, 124, 127, 132, 133, 136, 140, 141, 143, 144, 145, 146, 154, 156, 158, 160, 161, 164, 165, 167, 168, 170, 172, 173, 174, 178, 180, 184, 187, 189, 191, 199, 208, 215 y 225, de la Constitución Política del Estado establecen estas funciones y atribuciones. Entre ellas, en el caso boliviano, podemos mencionar: conservación del orden público y la seguridad ciudadana (quizás la más importante), promoción y fomento de la economía y el desarrollo social, protección de la familia, provisión de servicios públicos, incluyendo educación, salud, seguridad social, justicia, etc.

“En este contexto, si el Estado al desarrollar sus actividades, de manera incidental o intencionada o dolosa, causa un daño a un particular sin que exista base legal alguna que lo obligue a soportar esa carga, es de justicia que nazca para aquél el deber de reparar, pues de lo contrario, se rompería el equilibrio que debe existir en la sociedad.”

El artículo 32 de la Constitución Política del Estado dispone que “los particulares no serán obligados a hacer lo que la Constitución y las leyes no manden o autoricen”, en este sentido, de la aplicación de este principio en la imposición de cargas públicas, se establece que los particulares no pueden ser obligados a soportar cargas públicas que lesionarán sus derechos y bienes (propiedad privada, patrimonio, etc.), cuando estos no fueron autorizados, impuestos o establecidos por mandato legal.

“Artículo 32. Nadie será obligado a hacer lo que la Constitución y las leyes no manden, ni a privarse de lo que ellas no prohíban.”

“Artículo 27. Los impuestos y demás cargas públicas obligan igualmente a todos. Su creación, distribución y supresión tendrán carácter general debiendo determinarse en relación a un sacrificio igual de los contribuyentes, en forma proporcional o progresiva, según los casos.”

El principio constitucional señalado guarda estrecha relación con los principios constitucionales de igualdad jurídica, el derecho y garantía a la propiedad privada y el principio de legalidad e igualdad de cargas e impuestos previstos en los artículos 6, 7, 22, 26 y 27, de la Constitución.

“Artículo 6. Todo ser humano tiene personalidad y capacidad jurídica, con arreglo a las leyes. Goza de los derechos, libertades y garantías reconocidas por esta Constitución, sin distinción de raza, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen, condición económica o social, u otra cualquiera. (…)”

“Artículo 7. Toda persona tiene los siguientes derechos fundamentales, conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio:
a) a la vida, la salud y la seguridad;
i) a la propiedad privada, individual y colectivamente, siempre que cumpla una función social; (…)”

“Artículo 22. Se garantiza la propiedad privada siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo. (…)”

“Artículo 26. Ningún impuesto es obligatorio sino cuando ha sido establecido conforme a las prescripciones de la Constitución. (…)”

“Artículo 27. Los impuestos y demás cargas públicas obligan igualmente a todos. Su creación, distribución y supresión tendrán carácter general debiendo determinarse en relación a un sacrificio igual de los contribuyentes, en forma proporcional o progresiva, según los casos.”

Del conjunto de estos principios se llega a establecer que el Estado no sólo está obligado a proteger y garantizar los bienes y derechos (propiedad privada) de los particulares, sino que cuando se trata de su afectación mediante cargas públicas, debe también observar y exigir que éstos hayan sido impuestos o establecidos por ley, y afecten a todos por igual, sin discriminaciones o exclusiones de ningún tipo. En suma, los ciudadanos no están obligados a soportar o sufrir daños o lesiones en sus bienes por parte del Estado, si éstos no fueron previamente autorizados por la ley, mediante su imposición obligatoria como carga pública, conforme las condiciones y requisitos que exige la Constitución.

Por otro lado, si el Código Civil mediante los artículos 52, 57 y 984, consagra en beneficio de los administrados o particulares el derecho a reclamar o demandar por los daños y perjuicios causados a éstos por el Estado, facultándoles a exigir la correspondiente reparación, resarcimiento o indemnización y, por el otro, si el artículo 32 de la Constitución, dispone que “nadie que nadie será obligado a hacer lo que la Constitución y las leyes no manden, ni a privarse de lo que ellas no prohíban”, se establece rotundamente que no existe previsión o precepto constitucional y/o norma o disposición legal que prohíba, vede o impida a que el Estado pueda ser demandado o enjuiciado por los daños y perjuicios ocasionados en los bienes de los particulares por su funcionamiento anormal o la comisión de hechos ilícitos. En nuestro ordenamiento jurídico no existe norma constitucional o legal algunos que determinen que los daños y perjuicios que cause el Estado no pueden ser reparados, resarcidos o indemnizados y, peor aún, que el Estado no pueda ser demandado para obtener aquello.

Finalmente, debemos señalar que el artículo 228 de la Constitución establece el principio de primacía constitucional el cual señala que “la Constitución es la ley suprema del ordenamiento jurídico nacional. Los tribunales y autoridades la aplicarán con preferencia a cualesquiera otras resoluciones”, en consecuencia, se debe inferir que los principios, valores y preceptos contenidos en la Constitución, entre estos la garantía de la responsabilidad patrimonial del Estado y el derecho de los particulares a ser indemnizados cuando sufran daños y perjuicios en sus bienes y derechos por hechos ilícitos, no pueden ser desvirtuados o rechazados por las autoridades o tribunales, cuando se pretenda su ejercicio, aplicación o vigencia por parte de los particulares.

“El Estado, como sujeto de Derecho que es, al igual que el resto de las personas (jurídicas y naturales), debe ser responsable; por lo tanto, si se produce un daño, un desequilibrio injusto en las relaciones de igualdad, debe ser reparado, el equilibrio debe ser restituido. En el caso de la victima, si no existe para aquella el deber jurídico de soportar esa carga, nace para el Estado el deber de reparar. “

El Código Civil mediante el artículo 984 establece de que “quien con un hecho doloso o culposo, ocasiona a alguien un daño injusto, queda obligado al resarcimiento” y, con respecto a las personas colectivas, en el artículo 57 dispone que ellas “son responsables por el daño que sus representantes causen a terceros con un hecho ilícito”. En este sentido, conforme a estas disposiciones, el Estado como persona colectiva o jurídica de derecho público responde y esta obligado a la reparación de los daños ocasionados a un particular, cuando éstos fueron cometidos como consecuencia de la violación o incumplimiento a sus obligaciones, funciones y responsabilidades fijados en la Constitución y el ordenamiento jurídico nacional (principio de la ley como límite al poder estatal).

Asimismo, el ordenamiento jurídico nacional, además de reconocer expresamente el hecho de que el Estado puede ser sancionado con el pago de daños y perjuicios, dispone que el Estado tiene la obligación de repetir el pago contra la autoridad o representante que resultare responsable de los actos o hechos que motivaron la sanción.

El artículo 32 de la Ley de Administración y Control Gubernamental, SAFCO, con relación a este aspecto es preciso y taxativo al señalar:
“Artículo 32º.- La entidad estatal condenada judicialmente al pago de daños y perjuicios a favor de entidades públicas o de terceros, repetirá el pago contra la autoridad que resultare responsable de los actos o hechos que motivaron la sanción.” (Ley de Administración y Control Gubernamental).
Finalmente, el deber de restitución o restablecimiento de un eventual desequilibrio injusto causado por el Estado en las relaciones sociales por la comisión de hechos ilícitos, tiene su fundamento jurídico y político, en la obligación, función o responsabilidad que tiene el Estado con respecto de la conservación del equilibrio e igualdad (convivencia) en las relaciones sociales, los cuales por Ley y la Constitución, el Estado debe proporcionar a los miembros de su población o sociedad. Es un principio universalmente reconocido por el Derecho de que “quien tiene a su cargo responsabilidades y funciones determinadas no puede sustraerse o desligarse de los mismos, sino se presentan eximentes o causas que lo exoneren”, peor aún cuando éstas se originan en el incumplimiento de responsabilidades previas. Si la función del Estado es el mantenimiento de la convivencia y equilibrio en las relaciones sociales mediante su regulación y el uso de la coerción, con mayor fundamento él estará obligado a responder de un eventual desequilibrio causado por su propio actuar y, además, cometido en violación o incumplimiento de sus responsabilidades y funciones.
Por último, la responsabilidad patrimonial del Estado tiene su razón de ser en la vigencia y aplicación de una vieja y universalmente aceptada regla de derecho de que “quien causa un daño esta obligado a repararlo”, el cual se explica más adelante.
La responsabilidad patrimonial del Estado esta vigente en Bolivia, no sólo porque así lo consagran los principios, derechos y garantías fundamentales de carácter constitucional y los principios y fundamentos de Derecho Publico (Derecho Administrativo), sino porque, fundamentalmente, éste es inmanente, inseparable y propio del Estado de Derecho que rige y gobierna Bolivia.

Según la doctrina y el Derecho, el Estado de Derecho es un término o concepto jurídico - constitucional “con el que se quiere significar que la organización política de la vida social, es decir el Estado, debe estar sujeta a procedimientos regulados por ley. El Estado de Derecho supone el reconocimiento de los derechos personales (imperio de la ley), la responsabilidad del Estado y la legitimación democrática del mismo.”
[20]

Finalmente, ratificando este argumento, se debe decir que: “El concepto de Estado de Derecho culmina una larga evolución histórica (…) Es el resultado final de la suma de una serie de elementos que han surgido en un proceso de lucha…. Tres momentos fundamentales se pueden distinguir en su ….. En el primer momento se luchó para que el Estado, personificado en el monarca y en las instituciones en que se fundamenta (burocracia, ejército y aristocracia), se sometiera en el ejercicio del poder a formas jurídicas bien establecidas, reglas generales, dadas con el consentimiento de la representación de la sociedad (en el Parlamento), discutidas y públicas. En esta primera acepción supuso ya el reconocimiento de los derechos fundamentales de los ciudadanos: libertad civil, igualdad jurídica, independencia del poder judicial y garantía de la propiedad. En un segundo momento, el Estado de Derecho implicó también la extensión del control judicial a la actividad administrativa. A finales del siglo XIX se produjo un fuerte debate en torno a esta cuestión, que cristalizó con el desarrollo de la administración contencioso-administrativa, encaminada a romper la impunidad del Estado ante sus propias acciones. El tercer momento se inició después de la I Guerra Mundial. El concepto de Estado de Derecho pasó a incluir la legitimación democrática del poder del Estado, que también tiene que estar sometido a norma jurídica.”
[21]

En el contexto normativo y axiológico descritos, se llega a establecer que el Código Civil, mediante los artículos 984, 52 y 57, únicamente desarrollan y reglamentan esta garantía fundamental de resarcimiento de los daños, consagrada para los particulares o administrados, en las normas contenidas en la Constitución y los principios y fundamentos que rigen en nuestro ordenamiento jurídico, específicamente, en el Derecho Publico o Derecho Administrativo.

II.B.- LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR HECHOS ILICITOS Y EL DERECHO AL RESARCIMIENTO DE DAÑOS Y PERJUICIOS EN EL DERECHO PRIVADO BOLIVIANO (ARTICULOS 984, 52 Y 57 DEL CODIGO CIVIL).

Mediante las normas contenidas en su Código Civil, artículos 984, 52 y 57, el Derecho Privado Boliviano ampara y reconoce la responsabilidad del Estado, cuando en su calidad de persona colectiva de Derecho Público, incurre en un hecho ilícito contra el patrimonio y bienes de los particulares o administrados.

Estos artículos señalan con precisión que:

“Artículo 984.- (Resarcimiento por hecho ilícito). Quien con un hecho doloso o culposo, ocasiona un daño injusto, queda obligado al resarcimiento.”

El derecho y garantía consagrado a favor de los particulares en esta disposición corresponde al ámbito de la responsabilidad civil extra-contractual
[22] y el mismo descansa en el presupuesto de derecho universal de que “el hombre, en general, es responsable por sus actos y que, por lo tanto no puede sustraerse a las consecuencias de su actuación perjudicial”. [23]

La regla del artículo 984 tiene los elementos objetivos del: hecho (acción u omisión), ilicitud y daño; y el elemento subjetivo de la culpabilidad – culpa o dolo – del agente.

Estos elementos consisten, según Carlos Morales Guillen, en: a) Hecho. El daño reprochable a una persona, como impacto contra la normalidad jurídica puede consistir en un hecho activo o en una abstención. El hecho puede ser un acto, es decir una conducta del causante del daño dirigida a un fin; b) Ilicitud. Acto ilícito es un acto unilateral, que origina daño a otro y genera a cargo de su actor una responsabilidad consistente en la obligación de resarcir o reparar el daño. La ilicitud del acto se manifiesta como una antijuridicidad o injusticia (hecho contra derecho), por lo que el daño, además de antijurídico es injusto. El acto para ser ilícito debe ser contrario a derecho, es decir que menoscabe un interés protegido; c) Daño. Es el perjuicio que se deriva del hecho nocivo. El hecho ilícito es la causa y el daño es el efecto. Ofensa y daño son el anverso y reverso de un mismo concepto. Y, d) la culpabilidad, sea culpa o dolo. El dolo se entiende, genéricamente, como maquinación, engaño, fraude, artificio y, específicamente, como la actuación conciente, encaminada a producir antijurídicamente un daño a otro. La culpa consiste en la falta de previsión de un resultado determinado antijurídicamente, una dejación del cuidado exigible, que determina una conducta causante del daño. La inobservancia de un determinado deber de cautela que exige el actuar humano. La culpa (dolo o culpa) es el acto u omisión que constituye una falta intencional o no a la obligación contractual, a una disposición de la ley o al deber que incumbe a la persona de comportarse con diligencia y lealtad en sus relaciones.

“Artículo 52.- Son personas colectivas:

1) El Estado boliviano, la Iglesia Católica, los Municipios, las universidades y demás entidades públicas con personalidad jurídica reconocida por la Constitución Política y las leyes (..…)”

“Artículo 57.- (Responsabilidad por hechos ilícitos).- Las personas colectivas son responsables por el daño que sus representantes causen a terceros con un hecho ilícito siempre que dichos representantes hayan actuado en tal calidad.”

Estas dos disposiciones del Código Civil establecen con precisión que el Estado es una persona jurídica o colectiva, es decir un sujeto de derechos y obligaciones y, que debido a esa condición y calidad, es responsable por los daños que cause a particulares mediante hechos ilícitos, por medio de sus agentes o personeros.

Carlos Morales Guillen señala respecto a estos dos artículos, en su comentario al artículo 992 del Código Civil, que la doctrina tanto del Derecho Civil como del Derecho Administrativo es uniforme respecto a la responsabilidad patrimonial del Estado: “.. el Estado como persona colectiva (art. 52 inc.1) es responsable por causa y en la forma que la ley civil prescribe … deriva de la igualdad ante las cargas públicas, que no deben pesar más sobre unos que sobre otros, de ahí que sí de la acción del Estado como persona colectiva resulta un perjuicio para algunos, el daño debe repararse por la colectividad.”
[24]

Sin embargo, el mismo Morales Guillen señala que en el caso boliviano “la cuestión no ha sido considerada con la debida atención…. empero, en el régimen legal vigente, la responsabilidad civil del Estado y sus órganos, no puede ser negada a tenor de lo que disponen los artículos 52 inc. 1) y 57 del Código Civil …”
[25] Recientemente, Erick San Miguel Rodríguez, manifestó que las modernas tendencias del Derecho Administrativo “se orientan a que el Estado asuma responsabilidad en tanto Estado de los daños causados a los particulares, y esa responsabilidad no recaiga en sus agentes”. [26]

El Estado, de conformidad al artículo 984, 52 y 57, es responsable extra-contractualmente en mérito y por su condición de persona colectiva de derecho público. Las otras personas colectivas o jurídicas – de derecho privado - a diferencia del Estado, asumen responsabilidad extra-contractual por, entre otras razones, las situaciones o presupuestos jurídicos señalados en los artículos 992, 997 y 998 del Código Civil (responsabilidad de patronos y comitentes, ruina de edificios u otras construcciones y actividad peligrosa). El artículo 984 establece la regla general: “quien provoca un daño debe resarcirlo”; éste rige tanto para las personas jurídicas o colectivas, como para las personas naturales o individuales, en situación de igualdad; en consecuencia, según el tipo o clase de personas del que se trate se concluye que: las personas individuales o naturales y colectivas o jurídicas de derecho privado, asumen responsabilidad extra-contractual, en virtud a las reglas previstas en los artículos 992, 997 y 998 del Código Civil; y que el Estado, por el contrario, asume responsabilidad civil extra-contractual, en razón de su condición de persona colectiva o jurídica de derecho público, de acuerdo a los artículos 57 y 52 del Código Civil.

Por ejemplo, en el caso del artículo 992 del Código Civil (Título VII, De los hechos ilícitos, Responsabilidad de los Patronos y Comitentes), la ley dispone que las personas colectivas y naturales de derecho privado son responsables extra- contractualmente en razón de su condición de empleadores o comitentes; sin embargo, cuando el sujeto activo es el Estado, esta disposición no es aplicable a él, porque éste por sus funciones y responsabilidades primordiales (naturaleza jurídica) no es un empleador o comitente.
[27]

Lo innegable es que el Estado es responsable por los hechos ilícitos cometidos en virtud a que cumple actividades, funciones o responsabilidades de poder publico, los cuales deben enmarcarse, por principio constitucional y de derecho (principio de legalidad), en la observancia de las leyes y el ordenamiento público vigentes
[28] y no como es exigible, por ejemplo, en el campo de las personas (individuales o colectivas) de derecho privado, bajo el cuidado o diligencia de un buen padre de familia o de bonus paterfamilias.

En resumen, el Estado al actuar como persona colectiva o jurídica de derecho público esta obligado a hacerlo dentro del marco legal que limita y marca su accionar, de lo contrario, sus actos o actividades (atribuciones, funciones y responsabilidades) son susceptibles de responsabilidad cuando estas causen daño a sus súbditos, administrados o ciudadanos.

Por las consideraciones expuestas precedentemente concluimos que nuestro Derecho, mediante el Código Civil en vigencia desde los años 1970, consagra y reconoce la responsabilidad patrimonial del Estado, cuando éste actúa como persona colectiva de derecho publico, incluyéndola o sometiéndola, sin embargo, a las reglas del Derecho Privado, específicamente, a las normas de la responsabilidad civil extra-contractual por hecho ilícito, regulados en los artículos 984, 52 y 57.

No obstante estas previsiones contenidas en el Código Civil, el reconocimiento positivo de la responsabilidad del Estado en el ordenamiento jurídico boliviano puede ser descrito de impreciso y poco contundente.

¿Cuál fue el motivo por el que en los años 1970 Bolivia reglamentó la figura de la responsabilidad patrimonial en el campo del derecho privado (Código Civil), no obstante que en la época en gran parte del mundo, incluyendo la fuente (el Derecho Italiano y su Código Civil), éste ya había cobrado independencia doctrinal, jurídica o normativa, en el ámbito del derecho público (Derecho Administrativo)?.

Porque en esa época no imperaba el Estado de Derecho, sino la fuerza y el poder de la dictadura; el Derecho estaba al arbitrio del poder, y la fuerza estaba por encima del Derecho. Al imperar la fuerza y el poder, sin más limitación que la impuesta por el arbitrio o discreción de los gobernantes, el Derecho Público y, específicamente, las normas de Derecho Administrativo, estaban poco desarrolladas o, en todo caso, resultaban insuficientes. Esta situación dio lugar a que la figura no se desarrollará lo suficiente hasta independizarse del derecho privado, como sucedió en otros territorios: ausentes los fundamentos y principios que la sostuviesen normativa y jurídicamente fue imposible su desarrollo.

El Estado, en la época al mando de un gobierno militar y de facto, demandaba márgenes de acción amplios y requería estar restringido lo menos posible por el Derecho, es por ello que cuando se elaboró el Código Civil se siguió el camino de diluir la responsabilidad (patrimonial) del Estado, mediante la formulación insuficiente de las reglas del instituto, según lo confirmó el jurista Carlos Morales Guillen al señalar que en el derecho boliviano “la cuestión no ha sido considerada con la debida atención ….”
[29]

Hacia los años 60 el autor y estudioso del Derecho Civil, el español Manuel Osorio, en su anteproyecto del Código Civil boliviano, en el artículo 928, ya había formulado una previsión más clara y contundente que delineaba los alcances y naturaleza de la responsabilidad patrimonial del Estado.
[30]

La fundamentación de Manuel Ossorio señala que “El Estado, por los extravíos de sus agentes, origina agravio en la salud, en la vida, en la tranquilidad, en la honra, en los intereses de todos sus súbditos. Negar su responsabilidad, es erigir un régimen de gobierno absoluto. En un Estado de Derecho, no se concibe”.
[31]. A pesar de este avance suscitado en el Derecho boliviano, la propuesta doctrinal, normativa y legislativa de Ossorio, no fue tomada en cuenta y, peor aún, se optó por descartarla, porque su incorporación constituía evidentemente un peligro para el Estado, en ese momento, al mando de un gobierno de facto.

Sin embargo, esta falta de contundencia normativa que arrastramos desde los años 70, no significa que hoy el Estado boliviano no sea responsable económicamente por los daños y perjuicios que ocasione a los bienes de los particulares, por su actividad o funcionamiento anormal; por el contrario, esta responsabilidad, de acuerdo a los fundamentos, principios y garantías Constitucionales y de Derecho Público, desarrollados en nuestro ordenamiento jurídico, en particular durante los últimos 30 años de democracia y de Estado de Derecho, esta claramente vigente y tutelada, con el rasgo especial de que éste aún se rige por las normas del derecho privado (artículos 984, 52 y 57 del Código Civil). El desarrollo de nuestro Derecho no ha conseguido consagrarlo definitiva, expresa y legislativamente, dentro del ámbito del Derecho Público o Derecho Administrativo, como corresponde, al influjo o dirección del Derecho de hoy en el mundo.


II. C.- LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN OTRAS LEYES BOLIVIANAS.

En materia de responsabilidad patrimonial del Estado, cuando éste actúa a través de su órgano o poder judicial, la Ley de Organización Judicial, Ley No. 1455, establece que el Estado, en su Poder Judicial, es responsable patrimonialmente, cuando causa daño a los particulares.

El artículo 1, inciso 9), establece que, como principios que rigen la administración de justicia en Bolivia, que el Estado, al igual que los funcionarios judiciales, serán responsables por los daños que causaren a las partes por la comisión de delitos, culpas u errores inexcusables en la aplicación de la ley.

“Art. 1.- PRINCIPIOS.- Los siguientes PRINCIPIOS regirán la administración de justicia en todos los tribunales y juzgados de la República: (….)

9.- PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD.- Los magistrados y jueces de los tribunales unipersonales y colegiados y los funcionarios judiciales subalternos, son responsables por los daños que causaren a las partes litigantes por la comisión de delitos, culpas y errores inexcusables en la aplicación de la ley, por lo que responderán penal y/o civilmente según lo establecido por la Constitución y las leyes. El Estado será también responsable por los danos causados.”

En este sentido, nuestro ordenamiento jurídico en materia penal establece, mediante los artículos 274 y ss. y 426 del Código de Procedimiento Penal, el pago de indemnización o resarcimiento económico por los daños y perjuicios ocasionados a quienes hayan sido juzgados y posteriormente condenados mediando el error judicial, creando a este efecto un Fondo de Indemnizaciones, administrado por el Consejo de la Judicatura.
En materia administrativa o la que corresponde al poder ejecutivo, el año 2003, el Estado boliviano mediante Ley No. 2640, Ley de Resarcimiento a Victimas de Violencia Política, consagró y reconoció su responsabilidad ante los daños y perjuicios ocasionados a los particulares - victimas de violencia política -, durante los años 1964 a 1984, mediante torturas, detenciones, exilio, destierro, lesiones, detenciones y prisión arbitrarios, desapariciones forzadas, etc.
Esta Ley reconoce y compensa con una indemnización económica que alcanza un máximo de 300 salarios mínimos nacionales (alrededor de 15 mil dólares), a todos aquellos que soportaron daños, son sólo materiales, sino morales, durante el periodo del 4 de noviembre de 1964 al 10 de octubre de 1982, por parte del Estado a través de sus agentes. Con esta medida, el Estado boliviano reconoce expresamente y por primera vez mediante Ley de la Republica, que como persona colectiva o entidad de derecho público, también puede ser responsable, no sólo por los daños materiales o morales cometidos en periodos constitucionales o de Estado de Derecho, sino, incluso, - esta es la novedad - por los daños cometidos durante los periodos inconstitucionales, es decir dictatoriales o de gobiernos de facto y militares.
Las disposiciones más importantes de esta Ley señalan:
“ARTICULO 1 (Objeto). La presente Ley tiene por objeto establecer el procedimiento destinado a resarcir a las personas contra quienes se hubiera cometido actos de violencia política, mediante los agentes de Gobiernos Inconstitucionales, que violaron y conculcaron los Derechos Humanos y, las garantías consagradas en la Constitución Política del Estado y el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, ratificado por el Estado boliviano.
ARTICULO 2 (Alcance). El resarcimiento de los daños ocasionados por la violencia políticas de los Gobiernos Inconstitucionales y usurpadores de la voluntad popular, comprende el periodo del 4 de noviembre de 1964 al 10 de octubre de 1982.”.
El antecedente más importante en materia de responsabilidad patrimonial del poder ejecutivo por los daños causados a los particulares, se halla en el D.S. No. 24793 de 4 de agosto de 1997, que creó un Fondo de Reparaciones para la indemnización de las victimas en los sucesos trágicos de las minas de Amayapampa y Capasirca. Esta norma jurídica dispuso el pago de 100 mil bolivianos por persona fallecida y 50 mil bolivianos por heridos sobrevivientes.
En materia legislativa, nuestro ordenamiento jurídico no ha desarrollado ninguna regla o disposición, debido sobre todo a que el Congreso boliviano no ha desarrollado una gran actividad normativa sobre el Derecho que regula su funcionamiento. No se cuenta con una Ley Orgánica y, a falta de éste, el funcionamiento de las Cámaras y el Congreso, se rigen por los Reglamentos de estas instancias.
[32]
La responsabilidad patrimonial del Estado en este ámbito estatal es conocida como responsabilidad de la Administración por actos legislativos.
En otros países, como España, se conoce también la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por leyes declaradas inconstitucionales, específicamente, cuando se trata de obtener el resarcimiento o devolución de los impuestos abonados de acuerdo con una ley que, posteriormente, fue declarada inconstitucional, sin que represente obstáculo para ello la existencia de una sentencia con eficacia de cosa juzgada.
En la doctrina y jurisprudencia se estableció que “es factible el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial derivada de un acto legislativo que haya sido declarado inconstitucional, aun inclusive en el supuesto de que el proceso estuviese ya fenecido, añadiendo que la eficacia de la cosa juzgada no es obstáculo para el ejercicio de tal acción, lo que supone, en suma, el pleno reconocimiento de que existiendo un perjuicio individualizado, concreto y claramente identificable debe procederse a su reparación”.
[33]
II.D.- LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EN LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES DE BOLIVIA.

El Anteproyecto de Ley de Necesidad de Reforma Constitucional, elaborado el año 2001 por el Consejo Ciudadano para la Reforma Constitucional, integrado, entre otros por el señor Carlos D. Mesa Gisbert, ex _mandatario de la República, preveía la incorporación o reconocimiento expreso de la responsabilidad patrimonial del Estado en la Constitución Política del Estado, en la parte referida a Los Funcionarios Públicos, (parte dogmática), de la Primera Parte de la Constitución.

El artículo 45 del Anteproyecto, en su parágrafo IV, en el Título Cuarto “Servidores Públicos”, establecía: “IV. El Estado es responsable por los actos, omisiones y errores cometidos por las autoridades y los servidores públicos que lesionen bienes y derechos de los particulares, salvo los casos de fuerza mayor.”

II.E.- LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EN EL DERECHO Y LEGISLACION COMPARADA

La responsabilidad patrimonial del Estado esta reconocido en la legislación y el Derecho de países, tanto de América y de Europa. Disposiciones Constitucionales, de Derecho Público y Privado, consagraron y consagran esta institución o figura, otorgándosele una importancia tal que ha trascendido como “producto o conquista de desarrollo del Estado de Derecho”. Como ejemplos señalamos los casos siguientes.

En España, la responsabilidad patrimonial esta reconocida constitucional y legalmente. La Constitución española, vigente desde 1978, señala en su artículo 106 inc. 2), que “Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.

A nivel legislativo, España ha regulado e instrumentado procesalmente la responsabilidad civil mediante las siguientes normas legales: Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954; Ley No. 30/992 de 26 de noviembre de 1992, Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; y el Real Decreto No. 429/1993 de 26 marzo de 1993, que aprobó el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas.

El artículo 121 de la Ley Ley de Expropiación Forzosa constituye la raíz del régimen jurídico vigente en España en materia de responsabilidad patrimonial del Estado; éste consagra esta garantía señalando que ”Dará lugar también a la indemnización con arreglo al mismo procedimiento toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aquella sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o de la adopción de medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la Administracion pueda exigir a los funcionarios con tal motivo”.

Por su parte de los Artículos 139 y 140 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, desarrollan esta garantía, estableciendo las siguientes normas:
“Artículo 139. Principios de la responsabilidad.
1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
3. Las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezcan en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos.
4. La responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia se regirá por la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Artículo 141. Indemnización. (Redactado conforme a la Ley 4/1999, de 13 de enero)
1. Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos.
2. La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado.
3. La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al índice de precios al consumo, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley General Presupuestaria.
4. La indemnización procedente podrá sustituirse por una compensación en especie o ser abonada mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado.”
Antes del reconocimiento expreso de este tipo de responsabilidad, mediante las normas señaladas precedentemente, la responsabilidad patrimonial del Estado estaba tutelada y regida por las normas del derecho privado o común, más propiamente por las normas de la responsabilidad extra-contractual. Se aplicaban los artículos 1902 y 1903 del Código Civil que señalaban, respectivamente, el principio de que “el que por acción u omisión causa daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, esta obligado a reparar el daño causado” y que “…. la responsabilidad es exigible no sólo por actos u omisiones propios, sino por los de aquellas personas de quienes se debe responder.”
[34]

Las normas citadas, que se aplicaron para establecer la responsabilidad patrimonial, fueron acogidas por la jurisprudencia en fallos como los que señalan a continuación:

El Estado debe responder “... no sólo como responsable subsidiariamente de actos realizados u omisiones de agente ninguno especial, sino en concepto de responsable directo de los daños causados, invocando al efecto el artículo 1902”
[35]

El Estado “(…) se hace responsable con actos propios y espontáneos de sus consecuencias, por virtud del principio jurídico fundamental (…) de que quien causa un daño debe repararlo (…) y no existe precepto legal alguno en que se pueda fundar la indemnidad absoluta de la entidad que ha producido el daño”.
[36]

“La imputabilidad de la administración no es meramente subsidiaria o refleja a tenor del artículo 1903 del Código Civil, sino propia y directa, como comprendida en el articulo 1902”
[37]

En Italia, la responsabilidad patrimonial del Estado tiene rango constitucional. El artículo 128 establece que “Los funcionarios y agentes del Estado y otros entes públicos serán directamente responsables, según las leyes civiles, penales y administrativas, de los actos realizados con lesión de derechos. En tales casos la responsabilidad civil se extiende al Estado y demás entes públicos.”. (Constitución Italiana).

En el pasado Italia fundaba esta responsabilidad en las normas previstas en el Código Civil, aunque con ciertas modificaciones que facilitaron la vigencia y aplicación de esta figura. El aporte más importante que hizo la doctrina italiana es que en la determinación de esta responsabilidad, se eliminó la exigencia de la culpa personal bajo el argumento de que “su prueba por el particular resultaba difícil, habida cuenta de la naturaleza compleja de los procedimientos administrativos en los que interviene la voluntad de más de un sujeto”.
[38] Es por eso que el Derecho Italiano se determinó “que en el ámbito del derecho administrativo no es necesario probar la culpa de la Administración, pues esta se presume ante la violación de cualquier norma legal, reglamentaria o interna”. [39]

En el Derecho Ingles el Estado fue sometido a la misma responsabilidad que una persona privada, debiendo en consecuencia responder tanto por daños causados por sus funcionarios, como por incumplimiento de obligaciones. La Crown Proceeding Act de 1947 consagro legislativamente esta situación.

En el Derecho Venezolano, la responsabilidad patrimonial esta consagrada en la Constitución. El artículo 140 establece que “El Estado responderá patrimonialmente por las daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública.”

En México, esta responsabilidad también tiene rango constitucional, el artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que ”La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes. “
A nivel legislativo, México reguló esta responsabilidad mediante la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, de 14 de diciembre de 2004, vigente desde enero de este año 2005.
El artículo 1 de esta Ley señala:
“Artículo 1,- La presente Ley es reglamentaria del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones son de orden público e interés general; tiene por objeto fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado. La responsabilidad extracontractual a cargo del Estado es objetiva y directa, y la indemnización deberá ajustarse a los términos y condiciones señalados en esta Ley ….. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por actividad administrativa irregular, aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate.”
En el Derecho Colombiano el establecimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado ha sido producto de la evolución de criterios jurisprudenciales impuestos por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, con fundamento en la aplicación de normas generales consagradas en la Constitución Política.

Hoy, los principios creados en la materia por evolución jurisprudencial fueron plasmados en la Constitución de 1991, en el artículo 90 que establece que “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que el sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.” (Constitución Colombiana).

En Uruguay los artículos 24 y 25 de su Constitución consagran la responsabilidad patrimonial del Estado.
“Artículo 24.- El Estado, los Gobiernos Departamentales, los Entes Autónomos, los Servicios Descentralizados y, en general, todo órgano del Estado, serán civilmente responsables del daño causado a terceros, en la ejecución de los servicios públicos, confiados a su gestión o dirección.
Artículo 25.- Cuando el daño haya sido causado por sus funcionarios, en el ejercicio de sus funciones o en ocasión de ese ejercicio, en caso de haber obrado con culpa grave o dolo, el órgano público correspondiente podrá repetir contra ellos, lo que hubiere pagado en reparación.”
En Chile la Constitución, en su artículo 38, establece que “Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño.”

III. EJECUCION DE SENTENCIA DEL RESARCIMIENTO ECONOMICO.

La doctrina señala, respecto a la forma cómo se ejecutan los fallos sobre este derecho en el ámbito de lo procesal, que no puede hablarse de un verdadero sistema de responsabilidad del Estado si no existe efectividad en la ejecución de las decisiones judiciales que la establezcan. “La prestación de justicia no sería efectiva si el mandato de la sentencia no fuera cumplido”.
[40]
Cherif Bassiouni, Relator especial de las Naciones Unidas sobre la impunidad de los autores de violaciones de los derechos humanos (civiles y políticos), señala que el concepto que le da vigencia al reclamo de reparación de daño es el derecho a un recurso efectivo y éste consiste en que la victima tenga la posibilidad de reclamarle legalmente al Estado su actuar en caso de un perjuicio. “El derecho a la justicia implica que toda victima tenga la posibilidad de hacer valer sus derechos beneficiándose de un recursos equitativo y efectivo ...”
[41]
El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva –que reconoce la Constitución- comprende no sólo la facultad para exigir y obtener una sentencia que decida si la pretensión está o no fundada, sino que lo en ella resuelto sea llevado a efecto, con, sin o contra la voluntad del obligado. “Los Tribunales han de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado”, de tal forma, que a través de la ejecución de la sentencia se concretiza el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 116, 119, 120 y 121 de la Constitución.
El
derecho constitucional de acceso a la justicia "no sólo se comprende la acción, como el derecho subjetivo público y autónomo de acudir a los Tribunales, sino también el de lograr la ejecución de los fallos que éstos dicten." [42] Así, no es suficiente que el particular pueda hacer valer sus derechos ante los tribunales competentes, ni que se produzca una decisión de fondo sobre el asunto planteado, sino que será menester además que se cumpla con lo decidido por el Tribunal para que efectivamente se materialice el derecho a la tutela judicial. La potestad del juez de ejecutar sus sentencias tiene fundamento constitucional en la manifestación de la tutela judicial efectiva y la efectividad del principio de responsabilidad del Estado.
Por otra parte, la ejecución efectiva de los fallos deriva no sólo de la facultad restablecedora del juez, sino de la autonomía e
independencia del Poder Judicial como verdadera rama del Poder Público y equilibrio frente a los otros poderes que está llamada a controlar.
La ejecución de las sentencias dictadas en contra de la Administración se encuentra sujeta y limitada a dos principios contemplados por el ordenamiento jurídico boliviano, en resguardo de los intereses de la Administración.
Uno de índole constitucional y otro de rango legal, estos dos principios son:
a) El principio de la legalidad presupuestaria, previsto en el artículo 96 inc. 7) y 147 de la Constitución, conforme al cual la Administración no podrá hacer gasto o erogación alguna que no esté prevista en la Ley del Presupuesto General de la Nación u otra ley. En todo caso, sólo podrán decretarse
créditos adicionales al presupuesto para aquellos gastos urgentes y que no estuviesen previstos, conforme al artículo 148 de la Constitución. De este modo, aquellos compromisos u obligaciones que tengan fundamento en una sentencia judicial (que no es más que una ley concretizada en un caso especifico) se pagarán con cargo a la partida de presupuesto que para tales fines se disponga en cada ejercicio.
b) El principio de la inembargabilidad de los bienes públicos con fundamento en el cual los bienes, rentas, derechos o
acciones del Estado no pueden ser objeto de embargos ejecutivos.
Como se desprende de los principios señalados, es la propia Administración y no el
poder judicial la que ejecuta sus sentencias. Ello, obviamente comporta el riesgo de que la pretensión deducida por el actor quede ilusoria si la Administración no la cumple voluntariamente y, por tanto, se viole su derecho a obtener una tutela judicial efectiva.
La doctrina española con respecto al segundo principio de inembargabilidad de los bienes públicos o privilegium fisci, señala que el mismo “es un asombroso fósil medieval viviente fuera de su medio”.
[43] y que, por el contrario, hoy en día los recursos públicos o específicamente “... el dinero administrativo es perfectamente ejecutable, porque esa ejecución no perturba ningún servicio esencial, sino que da al dinero público precisamente el destino específico que la Ley (concretada mediante la sentencia ejecutoriada) le asigna”. [44]
En nuestro ordenamiento las previsiones constitucionales que consagran la autonomía e
independencia del poder judicial, el principio de legalidad conforme al cual la actividad de los órganos que ejercen el Poder Público queda sujeto a los mandamientos constitucionales y legales, el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, el derecho a la igualdad y la igualdad procesal como manifestación de aquél, y el principio de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, permiten afirmar, sin duda, la posibilidad de ejecutar sentencias contra la Administración y obligarla a cumplir con las condenas dinerarias que se hubieren acordado en su contra. En conclusión, conforme las normas de nuestra Constitución, artículo 96 inc. 7), 147 y la Ley No. 1178, Ley SAFCO, artículos 8 y 11, se llega a establecer indiscutiblemente que el Estado, cuando es obligado por fallo judicial al pago de daños y perjuicios ocasionados por hechos ilícitos cometidos, por sus agentes, en contra del patrimonio de los particulares, debe honrarla, efectivizarla o cancelarla, mediante su presupuestación o consignación en el Presupuesto General de la Nación, instrumento fiscal que es aprobado por el Congreso Nacional, mediante ley de la República.
[1] También conocida como responsabilidad civil extracontractual; en la legislación extranjera se utilizan diversas modalidades: responsabilidad subjetiva o aquiliana por dolo o culpa civil, responsabilidad objetiva por daño y responsabilidad por falta de servicio.
[2] García Rodríguez Marisol, La Responsabilidad del Estado en España y Venezuela. Estudio Comparativo. Perspectivas de la Responsabilidad Objetiva en Venezuela. Tesis Doctoral. 1995.
[3] La responsabilidad patrimonial del Estado es el resultado jurídico de la evolución de la responsabilidad civil extra-contractual por hecho ilícito; se desarrollo, a diferencia de la responsabilidad civil que procede del derecho privado (Código Civil), en el ámbito del Derecho Público (derecho administrativo), al influjo de los principios y fundamentos vigentes en esta rama del Derecho, incluyendo el Derecho Constitucional.
[4] García Rodríguez Marisol, ob. cit.
[5] El Tribunal de Conflictos en el famoso caso Arret-Blanco establece y reconoce en Francia la existencia de un Estado responsable. Esta decisión, dictada con ocasión del conflicto de competencias planteado sobre una demanda de daños y perjuicios ejercida contra el Estado por el padre de una niña arrollada por un vehículo de una empresa Manufacturera de Tabacos propiedad de la Administración, estableció que la responsabilidad del Estado no podía ser regida por los principios establecidos en el Código Civil para las relaciones particular a particular, pues esta responsabilidad “tiene reglas especiales que varían según las peculiaridades del servicio y la necesidad de conciliar los derechos del Estado con los intereses privados.”
[6] La responsabilidad del Estado es directa ya que ante el particular se conduce como una persona jurídica colectiva, y, en consecuencia es el único responsable de las acciones realizadas por sus agentes.
[7] Badell Madrid Rafael, Responsabilidad Patrimonial del Estado en Venezuela, Bs. As. Argentina, 2001.
[8]Ibíd.
[9] La responsabilidad de la Administración Pública debe ser distinguida de la responsabilidad personal del funcionario público. En el primer caso, el responsable de los daños y perjuicios que puede experimentar un particular es el propio Estado; en el segundo, la responsabilidad recae en forma personal y directa sobre el funcionario público, responsabilidad que puede ser penal, administrativa o civil. En el último caso, la responsabilidad concurre cuando el funcionario actúa fuera del ejercicio de la función pública o cuando ejerciéndola actúa con intenciones personales maliciosas, desviadas del objetivo de su cargo que es servir al público conforme a la ley, o, finalmente, cuando ocasiona daños a un particular, o a la propia Administración, por haber cometido una falta de diligencia o una imprudencia grave en el desempeño de su cargo.
[10] Ibíd.
[11] Ibíd.
[12] España y Venezuela, por ejemplo, han seguido este camino; primero lo reconocieron en base en las normas legales existentes jurisprudencialmente y luego con el transcurso del tiempo legislativamente. En los inicios la inexistencia de legislación expresa no fue óbice para reconocer su vigencia práctica.
[13] Biblioteca de Consulta Encarta 2004.
[14] Cabanellas Guillermo, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual.
[15] Ibíd.
[16] García Rodríguez Marisol, ob. cit.
[17] En el campo del derecho privado las personas están dotadas por ley de derechos y obligaciones, en cambio, en el ámbito público, éstos se convierten en atribuciones y potestades.
[18] Durán Willman Ruperto, Principios de la Constitución Boliviana.
[19]Ibíd.
[20] Biblioteca de Consulta Encarta.
[21] Biblioteca de Consulta Encarta 2004.
[22] La responsabilidad civil, según la doctrina y el Derecho, se subdivide en dos: responsabilidad civil contractual y responsabilidad civil extra-contractual. La primera surge cuando el daño es producto en concreto de un incumplimiento de contrato y la segunda cuando el daño es consecuencia de una acción negligente de alguien con quien la víctima no estaba unida por ningún tipo de relación contractual anterior. La responsabilidad civil extra-contractual es eminentemente de subjetiva; descansa, además de los elementos objetivos del hecho, ilicitud y daño, en el elemento subjetivo o personal del dolo o culpa; por el contrario, la responsabilidad patrimonial del Estado excluye este elemento subjetivo, porque, entre otra cosas, es difícil, en realidad es físicamente imposible determinar la culpa o dolo en organizaciones o instituciones que, materialmente hablando, carecen de conciencia volitiva y porque, además, el dolo o culpa suponen el discernimiento, o sea, la aptitud del individuo para comprender el alcance de sus acciones.
[23] Morales Guillen Carlos, ob. cit.
[24] Morales Guillen Carlos, ob. cit.
[25] Ibíd.
[26] San Miguel Erick, Legislación Administrativa en Bolivia, La Paz, 2003.
[27] Desde la aparición de las ciudades Estado en la antigua Grecia, pensadores políticos y filósofos han discutido la verdadera naturaleza y fines reales del Estado. Sin embargo, hoy se entiende que las facultades y funciones primordiales del Estado son el ejercicio del poder ejecutivo, poder judicial y poder legislativo, es decir gobernar, impartir justicia y dictar leyes. Otros, de manera general, señalan que son fines del Estado la convivencia, progreso y bienestar social y económico de la población.
[28] Las disposiciones legales y prescripciones constitucionales que determinan que el Estado en su actuación o funcionamiento no puede desenvolverse o proceder al margen o fuera de las funciones, potestades y atribuciones conferidas o asignadas, constituyen el basamento o fundamento jurídico que sostiene la noción de un Estado responsable.
[29] Morales Guillen Carlos, ob. cit
[30] Osorio Manuel, Anteproyecto de Código Civil Boliviano.
[31] Morales Guillen Carlos, ob. cit.
[32] El Congreso boliviano, en su dos Cámaras, cuenta con los Reglamentos Generales, de Ética, de Brigadas Departamentales, de Audiencias Públicas y un Manual de Procedimientos Legislativos, así como un Reglamento General de la Presidencia del Congreso.
[33] Checa González Clemente, La Responsabilidad Patrimonial de la Administración Pública con Fundamento en la Declaración de Inconstitucionalidad de una Ley, 2003.

[34] García Rodríguez Marisol, ob. cit.
[35] Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de enero de 1899, tomado de “La Responsabilidad del Estado en España y Venezuela. Estudio Comparativo. Perspectivas de la Responsabilidad Objetiva en Venezuela. Tesis Doctoral. Marisol García Rodríguez. 1995.
[36] Ibíd.
[37] García Rodríguez Marisol, ob. cit.
[38] Ibíd.
[39] Ibíd.
[40] Ruiz T. Samuel, La Responsabilidad Patrimonial del Estado.
[41] Bassiouni Cherif, Informe Comisión de Derechos Humanos ONU (Principios Van Boven-Bassiouni), 2000. Este documento establece, además, las formas de reparación: restitución, indemnización y rehabilitación.
[42] Ibíd.
[43] Ibíd
[44] Ibíd